II SA/Ke 357/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2007r. sprawy ze skargi J. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Ke 357/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 147 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a. i art. 150 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2006 r. S. i J. G. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy złożyli wniosek po upływie terminu jak również to, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia, na jaką powołują się wnioskodawcy, a mianowicie że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, organ odmówił wznowienia postępowania. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez J. G. i S. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało je w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 937/05 oddalił skargę J. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Organ powołał się na uzasadnienie pisemne wyroku, w którym Sąd stwierdził, że "nie mają racji skarżący powołując się na pozbawienie ich "merytorycznego" udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Nawet gdyby uznać ten argument za zasadny, to mógłby on stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłankę nieważnościową". W ocenie Sądu, postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy małżonkowie G. brali udział, a nawet - "wedle twierdzeń samego skarżącego - skorzystał on z możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji." Ponieważ w toku tej czynności strona nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń czy istotnych dla rozstrzygnięcia prawy wniosków, organ nie był zobligowany do sporządzenia protokołu. Niespisanie protokołu jak też brak sporządzenia adnotacji nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 148 § 1 pkt 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania może wywołać taki skutek prawny, polega na zbadaniu przez właściwy organ, czy wznowieniu nie przeszkadzają przesłanki przedmiotowe, podmiotowe, a także czy wniosek złożony został w terminie, przy czym przesłanki pozytywne muszą zaistnieć łącznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z pragmatyką administracyjną, decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie stroną jest, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji, czyli jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 291/04). Organ II instancji powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r. w sprawie o sygn. akt I SA 96/02, zgodnie z którym wznowione może być tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną, co wynika z art. 145 § 1 kpa, na wniosek strony, bądź z urzędu, jak stanowi art. 147 kpa, a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 kpa. Bez zbadania tych przesłanek nie może być wznowione postępowanie, gdyż tylko wniosek spełniający wymogi wskazanych przepisów jest z nimi zgodny i powoduje, że postanowienie o wznowieniu ma podstawę prawną. Jeżeli się okaże natomiast, że któraś ze wskazanych przesłanek nie ma miejsca, wówczas organ winien odmówić wznowienia postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przypadku ustalenia przez organ, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, nie rozpoznaje się merytorycznie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy organ II instancji podkreślił, że skarżący jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] wskazali przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a mianowicie fakt, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Po zbadaniu akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strony złożyły żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. i brak jest podstaw do jego przywrócenia, a zatem zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że J. i S. G. uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia, na wniosek P. S., warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. Otrzymali za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienie z dnia 26 sierpnia 2004r. o toczącym się postępowaniu, a następnie decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] dotyczącą warunków zabudowy, co potwierdzają zwrotne poświadczenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy, a co więcej faktu tego nie kwestionują również skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że stosownie do dyspozycji art. 148 § 2 k.p.a. termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skoro zatem J. i S. G. otrzymali w dniu 4 listopada 2004 r. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], to mieli możliwość wniesienia odwołania w ustawowym terminie, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym. Wszelkie zarzuty dotyczące braku możliwości "merytorycznego udziału w postępowaniu", podnoszone obecnie we wniosku o wznowienie postępowania, skarżący mieli prawo podnieść w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystali. Organ II instancji podkreślił, że złożony przez skarżących w dniu 16 listopada 2006 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną otrzymaną przez nich w dniu 4 listopada 2004r.,należy uznać za wniesiony po upływie ustawowego terminu. Ubocznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że bezpodstawne pozostają twierdzenia J. i S. G., iż nie brali "merytorycznego udziału" w postępowaniu, a organ I instancji uniemożliwił im wgląd w akta sprawy i wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. W zawiadomieniu z dnia 26 sierpnia 2004r., organ I instancji poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów jak również o miejscu i terminie zapoznania się z aktami sprawy. Z wniosku z dnia 14 marca 2005r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] jednoznacznie wynika, że S. G. skorzystał z tej możliwości i bezpośrednio, w siedzibie organu I instancji zapoznawał się z aktami sprawy. Powyższy fakt bezspornie wynika również z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2006 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. G. i S. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 273 §1 k.p.a., podnosząc, że decyzja organu II instancji została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego. Autorzy skargi podkreślili, że po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy na działce należącej do P. S. wystąpili do organu I instancji, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o stwierdzenie nieważności tej decyzji powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy. Sąd nie rozpatrzył jednak z urzędu skargi w zakresie zarzutu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, lecz dopiero z uzasadnienia wyroku dowiedzieli się o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania . J. i S. G. wskazali, że działali bez pełnomocnika, natomiast zarzut niebrania czynnego udziału w postępowaniu podnosili od samego początku postępowania odwoławczego i sądowego. Co więcej, skarżący podkreślili, że już w piśmie z dnia 13 lutego 2006 r. skierowanym do Prezydenta Miasta J. G. precyzowała wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy administracji prowadziły jednak postępowanie z naruszeniem art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa i bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz pozbawiono skarżących "prezentowania stanowiska jako strona", a tym samym ponieśli oni szkodę z powodu nieznajomości prawa. W przekonaniu autorów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło ich odwołania, "w zakresie usprawiedliwienia wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania" i "nie naprowadzono ich na właściwe postępowanie." Organ nie zbadał zatem, czy rzeczywiście wniosek był spóźniony z winy skarżących, a zatem decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. Skarżący zarzucili, że w zaskarżonej decyzji SKO nie ustosunkowało się co do zarzutów odnoszących się do sposobu zapoznania J. i S. G. z aktami sprawy oraz dotyczących niesporządzenia przez urzędnika protokołu zawierającego ustnie zgłoszone zastrzeżenia w sprawie o wydanie warunków zabudowy, przez co w sposób rażący naruszono prawa skarżących jako strony pozbawiając ich czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W przekonaniu J. i S. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do uzasadnienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w innej sprawie wydało decyzję z naruszeniem art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., gdyż sedno sprawy nie tkwi ich zdaniem w fakcie, że byli w Urzędzie w celu zapoznania się z aktami sprawy tylko w sposobie umożliwienia zapoznania się nimi, SKO nie wyjaśniło bowiem, w jaki sposób organ I instancji umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy. Skarżący podkreślili, że nie otrzymali akt do przeczytania, ponieważ urzędniczka Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa przekonywała o możliwości złożenia pisemnych zarzutów przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została wydana z naruszeniem zasad postępowania, tj. art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I-szej instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa bądź w 145a kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione, wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §1 i 2 kpa). W przeciwnym wypadku wydaje decyzję o odmowie wznowienia - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie ( art. 149 § 3 kpa). Kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje art. 148 § 1 i 2 kpa, przy czym z uwagi na zgłoszoną przez skarżących podstawę wznowienia, do określenia terminu w jakim strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, będzie miał zastosowanie drugi z wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że złożone przez małżonków G. podanie o wznowienie postępowania opiera się wprawdzie o ustawową podstawę wznowienia, jednak złożone zostało po upływie ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], wydana w postępowaniu, którego dotyczy podanie o wznowienie, została doręczona skarżącym w dniu 4 listopada 2004 r., o czym świadczą zwrotne poświadczenia odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych (k.62). Skarżący okoliczności tej zresztą nie kwestionują. W tej sytuacji, zważywszy na fakt, że od dnia doręczenia decyzji do daty złożenia podania o wznowienie postępowania (dnia 16 listopada 2006 r.) upłynęło dwa lata, stanowisko organów obu instancji, iż skarżący uchybili miesięcznemu terminowi do jego złożenia, co powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jest jak najbardziej uzasadnione i odpowiada treści art. 149 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podnieść należy, że w większości pozostają one bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Dotyczy to wszelkich argumentów dotyczących pozbawienia skarżących możliwości pełnego udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem oceny organów obu instancji na tym etapie badania podania małżonków G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], były bowiem tylko wskazane już na wstępie przesłanki formalne, które muszą zostać spełnione, aby można było wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Polegają one na sprawdzeniu, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa bądź w 145a kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. W tej wstępnej fazie oceny wniosku o wznowienie organ nie mógł zatem badać (a co za tym idzie nie może czynić tego także i Sąd), czy wskazywana przez skarżących przesłanka wznowienia oparta na art. 145 § 1 pkt 4 kpa miała miejsce i czy małżonkowie G. faktycznie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Doszłoby do takiej oceny dopiero na drugim etapie postępowania, gdyby skarżący złożyli podanie w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Jeżeli rozważania dotyczące powyższej kwestii znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jedynie ubocznie i nie były powodem do odmowy wznowienia postępowania. Bez znaczenia jest także zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że małżonkowie G. podanie o wznowienie postępowania zawarli faktycznie w innym wniosku - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. - który był przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wydana w jego wyniku decyzja ostateczna poddana została kontroli sądowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Nawet gdyby przyznać rację skarżącym, że organ winien zawarte tam zarzuty dotyczące pozbawienia ich "merytorycznego" udziału w postępowaniu potraktować jako podanie o wznowienie postępowania (aczkolwiek w ocenie Sądu nie było żadnych podstaw do tego, aby organ w ten właśnie sposób postąpił), to i tak argument ten pozostaje bez wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem prawdą, że wniosek ten - gdyby został potraktowany jak podanie o wznowienie postępowania - mieściłby się w miesięcznym terminie wymaganym w art. 148 § 2 kpa, skoro został złożony 14 marca 2005 r., a więc w 4 miesiące po doręczeniu decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy. Z tego też powodu, nie ma znaczenia zarzut skargi, iż Kolegium nie rozpatrzyło odwołania małżonków G. "w zakresie usprawiedliwienia wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania formalnie 16.11.2006r.", podczas gdy wniosek taki - wedle twierdzeń skarżących formułowany był wcześniej tj. wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym, kontrolując zgodność z prawem poddanej pod osąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów kpa powoływanych w skardze ( dla wyjaśnienia podkreślić należy, że Kodeks Postępowania Administracyjnego zawiera jedynie 269 artykułów, nie jest zatem możliwe odniesienie się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 273 kpa). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.