II SA/Ke 36/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007r. sprawy ze skargi S. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzenia odwołania A. P. i J. P. od decyzji Starosty z dnia [...] [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] [...] A. S.C. M. S. i J., S. gm. C., zakończonego ostateczną decyzją Starosty znak:[...] z dnia [...] - na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. P. i J. P. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] z tej przyczyny, że będąc stronami postępowania nie brali w nim udziału. Wnioskodawcy wyjaśnili, że z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] dowiedzieli się, że Starosta, rozpatrując ich skargę, umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia S.C. A. Tak więc, organ pozbawił ich udziału w tym postępowaniu, a także możliwości zaskarżenia wydanej decyzji. Starosta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 147 kpa. odmówił wznowienia postępowania wskazując, iż A. P. i J. P. nie uczestniczyli w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia, gdyż nie posiadali przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Osoby te nie powoływały się na żadną konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, z której wynikałby ich interes prawny. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydane Przedsiębiorstwu A. lub jego cofnięcie w żaden sposób nie kształtuje uprawnień lub obowiązków wnioskodawców, których liczne pisma wnoszone w związku z działalnością Przedsiębiorstwa A. były kwalifikowane jako wnioski i skargi w rozumieniu działu VIII kpa lub jako skargi na bezczynność. W odwołaniu od tej decyzji A. P. i J. P. wskazali, że wnieśli skargę na działalność gospodarczą Spółki A., która nieustannie skaża środowisko i zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ich rodziny. W ocenie skarżących, kierując się art. 28-29 kpa a także art. 25 § 1 i 26 ustawy z dnia 30.08.2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są stronami postępowania. Nieprzestrzeganie przez Spółkę A. przepisów o ochronie środowiska potwierdził Inspektor Ochrony Środowiska. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedstawili 6 sztuk fotografii jako dowód w sprawie oraz podnieśli, że A. P. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług stolarskich w oparciu o zabudowę własną oraz matki, na posesjach nr 31 i 32 A, które są zlokalizowane w linii prostopadłej do granicy działek nr 219 i 220 S. w odległości 17,5m. W takim stanie faktycznym oddziaływanie bazy komunalnej bezpośrednio zagraża zdrowiu rodziny a także utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej z uwagi na toksyczne oddziaływanie odpadów i skażenie atmosferyczne w rejonie zamieszkania. Stan skażenia nasila się przez ciągłe zadymianie spalinami ze środków transportu, gnicie odpadów , magazynowanie ich na powietrzu i w pomieszczeniach budującej się hali. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podana we wniosku przyczyna wznowienia postępowania stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, które winno być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z twierdzeń stron o decyzji Starosty dowiedziały się one z postanowienia SKO z dnia [...], wydanego po rozpatrzeniu ich zażalenia na bezczynność Starosty w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez spółkę A. działalności. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia organ wszczął i prowadził na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach, zgodnie z którym organ cofa zezwolenie, jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Starosta odmawiając przyznania wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów, nie dokonał żadnej analizy i oceny istnienia ich interesu prawnego w kontekście przedmiotu i zakresu działalności realizowanej na podstawie zezwolenia, w tym przede wszystkim co do uciążliwości związanych z ewentualnym wykraczaniem działalności poza teren bazy Spółki A., m.in. uciążliwości odorowych powstających w wyniku przywożenia, gromadzenia i sortowania odpadów komunalnych. Niewyjaśniona pozostaje kwestia odległości tej nieruchomości od nieruchomości A. P. i J. P. Skarżący twierdzą, że odległość ta wynosi 17,5 m i uciążliwość działalności w zakresie zbierania odpadów wiążą z tą odległością. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia wystąpił Inspektor Ochrony Środowiska uzasadniając go tym, że na skutek ponownej interwencji dotyczącej uciążliwości powodowanych działalnością A. S.C. w S. przeprowadził on w dniu 31 października 2005 r. kontrolę i stwierdził, że na teren kontrolowanej jednostki przywożone były nie segregowane odpady komunalne. Odpady te były ręcznie sortowane przez pracowników kontrolowanej jednostki /poddawane operacji odzysku/, co stanowi naruszenie decyzji Starosty z dnia [...] o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Kolegium wskazało, że niewątpliwie gospodarka odpadami może powodować oddziaływanie na grunt sąsiednich nieruchomości, utrudniać, a nawet uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnoszony jest problem trudności w ustaleniu, czy wyeliminowaniu negatywnego wpływu inwestycji środowiskowych na prawa właścicielskie do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania takich inwestycji. Istnieje zatem konieczność badania przesłanek z art. 28 kpa w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Kolegium podnisło również, że mimo regulacji prawnych nakazujących właściwym organom podjęcie z urzędu czynności prawnych ograniczających lub eliminujących negatywne oddziaływanie na środowisko / np. ochrona powietrza, wód, przed hałasem/, wykraczające poza granice określone odpowiednim zezwoleniem, to podkreśla się interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, jeżeli jego przedmiotem jest ustalenie warunków i zakresu działalności ingerującej w środowisko naturalne. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że decyzja Starosty odmawiająca wznowienia postępowania z tej przyczyny, że występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania nie mają statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, jest przedwczesna. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wyżej wskazanym, dokonania analizy konkretnych okoliczności występujących w tej sprawie i dopiero na tej podstawie dokonania oceny co do istnienia lub nie interesu prawnego stron. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli S. M. i J. M. – wspólnicy Spółki Cywilnej A., zarzucając naruszenie art.138 § 2, art.6, art.7, art. 8, art. 28, art.147 i 149 § 3 kpa oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 kpa, gdyż wydało decyzję kasacyjną mimo braku ku temu przesłanek. S. M. i J. M. wskazali, że wydanie takiej decyzji dopuszczalne jest tylko w sytuacji nie przeprowadzenia lub niewłaściwego przeprowadzenia postanowienia wyjaśniającego przez organ I instancji. Zdaniem skarżących żadna z tych przesłanek nie zachodzi w sprawie, bo Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny i zasadnie uznał, że J. P. i A. P. status strony nie przysługuje. Stanowisko SKO, że organ ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do istnienia interesu prawnego J. P. i A. P.nie ma podstaw i narusza art. 6,7 i 8 kpa. Autorzy skargi podnieśli nadto, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż SKO nakazało organowi I instancji poszukiwanie interesu prawnego J. P. i A. P. aby usprawiedliwić ich uczestnictwo w postępowaniu. Tymczasem zgodnie z art. 28 i 147 kpa przymiot strony w postępowaniu winni wykazać sami zainteresowani, nie może on być przedmiotem domysłów. J. P. i A. P. nie skonkretyzowali interesu prawnego w żadnym piśmie. Stanowisko SKO prezentowane w zaskarżonej decyzji narzuca organowi I instancji stronniczy i nieobiektywny stosunek do uczestników postępowania. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego o tym czy konkretna osoba jest stroną postępowania czy też nie. Nie ma więc podstaw do prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia, że J. P. i A. P. nie mają przymiotu strony Starosta dokonał w decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest zmuszanie organu I instancji do zmiany oceny dokonanej w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Skarżący wskazali, że dla istnienia interesu prawnego J. P. i A. P. nie mają znaczenia wskazywane przez SKO okoliczności z zakresu działalności gospodarczej czy położenia nieruchomości. Przedmiotem postępowania nie było przecież udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, które mogło skutkować zmianą określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości ale cofnięcie zezwolenia już udzielonego. Art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach przewiduje wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia tylko w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Żadna z nich nie odnosi się do ochrony interesu właścicieli gruntów sąsiednich. Innej sfery prawnej dotyczą także środki przewidziane ustawą Prawo ochrony środowiska. Decyzja o cofnięciu zezwolenia jest wydawana w stosunku do przedsiębiorcy, który wcześniej uzyskał zezwolenie i jej adresatem nie mogą być inne osoby. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania SKO co do roli Inspektora Ochrony Środowiska w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia w sposób rażący naruszają podział kompetencyjny pomiędzy organami administracji i tryb rozpatrywania tego rodzaju spraw. Wreszcie zdaniem skarżących organ II instancji pominął także fakt, iż badanie istnienia interesu prawnego nie może być dokonane w tej sprawie bez uwzględnienia sposobu załatwienia sprawy. Starosta postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia umorzył co oznacza, iż nie rozstrzygnął merytorycznie o żadnych prawach i obowiązkach. Taka decyzja nie kształtuje więc praw i obowiązków J. i A. P. Osoby te być może mają określony interes faktyczny związany z faktem sąsiadowania z terenem prowadzonej działalności ale nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. Brak przymiotu strony wynika z faktu, że postępowanie w sprawie cofnięcia może być wszczęte tylko z urzędu za uprzednim wezwaniem o którym mowa w art. 30 ust.1 ustawy o odpadach oraz że decyzja o cofnięciu zezwolenia może być skierowana jedynie do skarżących jako przedsiębiorców. Reasumując autorzy skargi stwierdzili, że skoro J.P. i A. P. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa Starosta zasadnie odmówił wznowienia postępowania na ich wniosek. Wszczęcie takiego postępowania było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Aczkolwiek możliwe jest wydanie decyzji odmawiającej na podstawie art. 149 § 3 kpa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych a więc, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba nie będąca stroną w sprawie, jednakże możliwe jest to tylko w takiej sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Postępowanie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów toczyło się na podstawie art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Zgodnie z ust. 6 wszczęcie postępowania w takiej sprawie następuje z urzędu. W ocenie sądu nie jest to jednak równoznaczne z tym, że stroną takiego postępowania może być tylko przedsiębiorca, któremu udzielono wcześniej pozwolenia na prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami. Przepisy ustawy o odpadach ani nie wyłączają w sprawach prowadzonych na jej podstawie stosowania art. 28 zdanie 1 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie / odmiennie jedynie regulują kwestię wszczęcia postępowania a więc materię objętą art. 28 zdanie 2 kpa/ ani też nie regulują w sposób samodzielny kwestii, kto może być stroną postępowania w sprawach dotyczących czy to udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności związanej z odpadami czy też cofnięcia takiego zezwolenia/ tak jak to czynią na przykład przepisy Prawa budowlanego w art. 28 /. Niesporne w niniejszej sprawie było to, że ani A. P. ani też J. P. nie brali udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie cofnięcia zezwolenia Spółce Cywilnej A. na prowadzenie działalności. Podnosili oni jednak, że powinni byli uczestniczyć w tym postępowaniu i właśnie w tym pozbawieniu ich udziału w postępowaniu upatrują podstawy do jego wznowienia. Skoro, jak wcześniej wskazano, okoliczność, czy powinni oni byli brać udział czy też nie, jest kwestią dopiero wymagającą ustalenia, która jednocześnie będzie przesądzała o tym, czy zachodzi podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, słusznie Kolegium uznało, iż decyzja Starosty odmawiająca wznowienia postępowania jest przedwczesna. Taką bowiem decyzję wydaje się bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Tymczasem ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego. W wyroku z dnia 20.06.1991r. sygn. IV SA 487/91 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna oraz, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia /ONSA Nr 2 poz. 50/. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż postępowanie, którego wznowienia domagają się A. P. i J. P. zakończyło się umorzeniem postępowania o tyle jest bez znaczenia, iż postępowanie to zostało umorzone decyzją ostateczną a więc decyzją, o jakiej mowa w art. 145 § 1 kpa. Z jej uzasadnienia wynika, że Spółka A. była wzywana do zaprzestania naruszania warunków udzielonego jej pozwolenia i że nadal warunki te według stanowiska Inspektora Ochrony Środowiska naruszała. Powodem umorzenia postępowania było złożenie przez prowadzących działalność obietnicy zaprzestania sortowania odpadów i przeniesienia tej działalności z dniem 1 sierpnia 2006r. poza teren bazy w S. i prowadzenia tej działalności w sposób nie naruszający warunków posiadanego zezwolenia a także ustalenie przez Starostę, że w dniu 2 lutego 2006r. Przedsiębiorstwo nie sortowało odpadów. Tak więc do umorzenia postępowania, wszczętego z urzędu, doszło z przyczyn merytorycznych. Ponieważ decyzja organu I instancji, odmawiająca wznowienia zapadła z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję tę uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Nie było bowiem możliwe wydanie przez ten organ decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2, zgodnie bowiem z art. 149 § 1 wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności, zawarte w skardze zarzuty uznać należało za bezzasadne a ponieważ Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności, skargę jako nie zasadną należało oddalić o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.. 151 uppsa.