II SA/Ke 36/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. ejSygn. akt II SA/Ke 36/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 1 lutego 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał M. Ł. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego wskazując, że będzie ona wypłacana przez 5 kolejnych lat, oraz że warunkiem płatności w 4 i 5 roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej raty. Wypłata trzeciej raty nastąpiła w dniu 12 czerwca 2008r. W dniu 8 grudnia 2008r. M. Ł. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju. Do oświadczenia dołączył umowy potwierdzające zakup maszyn rolniczych, oraz zaświadczenie Stowarzyszenia Producentów Rolnych stwierdzające, że jest członkiem grupy producenckiej od 28 maja 2008r. Pismem z dnia 11 marca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował, że płatność będzie kontynuowana w 4 i 5 roku. Następnie pismem z dnia 3 września 2009r. zawiadomiono M. Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności. Decyzją z dnia 30 września 2009r. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm. ) oraz § 13 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 286 poz. 2870) organ I instancji wstrzymał M. Ł. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną decyzją z dnia 1 lutego 2006r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że we wniosku i w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego A. S. zobowiązał się do realizacji następujących przedsięwzięć: - "przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych" - "zakup maszyn rolniczych" Z przedstawionych dokumentów wynika, że nie wszystkie przedsięwzięcia zostały zrealizowane, albowiem brak jest potwierdzenia przystąpienia do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych. Dokumentem potwierdzającym realizację tego przedsięwzięcia jest zaświadczenie o przystąpieniu do grupy lub organizacji zarejestrowanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych. Stowarzyszenie Producentów Rolnych nie jest zarejestrowane zgodnie z tą ustawą. W odwołaniu od tej decyzji M. Ł. zarzucił, że przystąpił do Stowarzyszenia, które jest zarejestrowane w Sądzie Okręgowym w Kielcach od 1999r. i jego zdaniem spełnił deklaracje z wniosku o czym został zapewniony przez pracownika agencji gdy składał oświadczenie wraz z załącznikami. Wskazał, że nie wiedział, że Stowarzyszenie nie jest zarejestrowane w Urzędzie Marszałkowskim. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko organu I instancji oraz dodatkowo wskazał, że Stowarzyszenie, do którego przystąpił odwołujący się, nie zostało także zarejestrowane zgodnie z ustawą z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego ( Dz. U. Nr 11 z 2008r. poz. 70 ze zm.). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze oraz uzupełnieniu skargi z dnia 25 lutego 2010r. M. Ł. zarzucił, że: - agencja postępuje wobec niego w sposób niekonsekwentny i wprowadzający go w błąd, skoro poinformowała go o kontynuacji płatności, i w kwietniu 2008r, dokonała przelewu czwartej raty, by następnie podjąć działania zmierzające do pozbawienia go tych należności; - agencja z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, a w szczególności § 8 ust. 1 pkt 1, wstrzymała płatność, ograniczając się do stwierdzenia, że stowarzyszenie, do którego przystąpił nie jest grupą ani organizacją, o jakiej mowa w ustawie z 19 grudnia 2003r. "o organizacji rynków owoców i warzyw...". Zdaniem skarżącego przepis § 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia pozostawia rolnikowi do wyboru możliwość przystąpienia do grupy, która będzie podlegać regulacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o grupach producentów rolnych bądź ustawy z 19 grudnia 2003r., albo też rolnik może przystąpić do "organizacji", jak to ma miejsce w jego przypadku. Przyjęta przez Agencję interpretacja przepisów nie może być zaakceptowana. Gdyby ustawodawcy istotnie chodziło o to, aby rolnik był członkiem określonej organizacji, która podlega ściśle wymienionej ustawie, to zarówno w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jak i w treści Rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 grudnia 2004r. określiłby wprost, że chodzi wyłącznie o grupy producentów rolnych powstałych i działających w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r., a nie także o inne organizacje. Zawężająca interpretacja przyjęta przez Agencję w istocie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Stowarzyszenie, którego jest członkiem, w sposób nie budzący wątpliwości jest organizacją producentów rolnych; - agencja wprowadziła go w błąd co do przyznania płatności za kolejne lata, albowiem otrzymane pieniądze w dobrej wierze zainwestował w swoje gospodarstwo a teraz musi ponosić odpowiedzialność za błędy urzędników. Do skargi M. Ł. dołączył postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach ze sprawy I Ns rej 30/99 o zarejestrowaniu Stowarzyszenia Producentów Rolnych, oraz umowę z którego wynika, że stowarzyszenie to zajmuje się chowem i hodowlą trzody chlewnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, iż interpretacja przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), określanego dalej w skrócie Rozporządzeniem, a w szczególności jego § 5 pkt 2 budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a jest miedzy innymi "przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych". Ustawodawca nie sprecyzował, o jakie przepisy chodzi. Obowiązująca ustawa z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw ( Dz. U. Nr 88 poz. 983 ze zm.), do której to ustawy wyłącznie odniósł się organ I instancji, w ogóle w swojej treści nie zawiera pojęcia "organizacja producentów rolnych" ani tym bardziej definicji tego pojęcia, której nie zawierają także przepisy Rozporządzenia ani też ustawy z dnia 28 listopada 2003r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w oparciu o którą zostało wydane Rozporządzenie. Niewątpliwie, gdyby ustawodawcy chodziło jedynie o grupy producentów rolnych zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych..., wówczas nie wskazywałby w § 5 pkt 3 na możliwość przystąpienia do organizacji producentów rolnych. Skoro jednak realizację takiego przedsięwzięcia, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 4a Rozporządzenia przewidział, należy rozważyć, czy w takiej sytuacji chodzi o każdą organizację producentów rolnych, w potocznym rozumieniu, czy też tylko o takie organizacje, które spełniają określone warunki, przewidziane w różnych przepisach. Najprawdopodobniej do takiego wniosku doszedł organ II instancji, który oprócz ustawy o grupach producentów rolnych z 2000r. odwołał się dodatkowo do przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego ( tekst jedn. Dz. U. Nr 11 za 2008r. poz. 70 ze zm.), stwierdzając, że Stowarzyszenie, do którego należy skarżący, nie podpada pod żadną z tych ustaw. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że ustawodawcy w § 5 nie chodziło o każdą dowolną w potocznym rozumieniu organizację, lecz o taką organizację producentów rolnych, której działalność w jakikolwiek sposób została uregulowana obowiązującymi przepisami. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy ustalając, że skarżący nie przystąpił do grupy producentów rolnych, pomimo, że stał się członkiem Stowarzyszenia Producentów Rolnych, w zaskarżonej decyzji odniósł się tylko do przepisów, zawartych w dwóch ustawach: z 2000r. o grupach producentów rolnych ... oraz z 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Jak wskazuje chociażby nazwa tej ostatniej ustawy organizacje producentów, o jakich mowa w jej przepisach zajmują się produkcją warzyw, owoców, chmielu i tytoniu. Ustawa ta została wydana w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej i koniecznością dostosowania przepisów krajowych do przepisów unijnych, w tym zasad wynikających z rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników...( Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003r. str. 1). Tymczasem jak wynika ze złożonej wraz z uzupełnieniem skargi umowy Stowarzyszenie Producentów Rolnych zajmuje się chowem i hodowlą trzody chlewnej oraz chowem materiału rzeźnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zbadanie, czy stowarzyszenie to nie jest organizacją producentów, o jakiej mowa w innych przepisach, które właśnie dotyczą hodowców trzody chlewnej. Brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów przemawiających za stanowiskiem, że z pomocy finansowej uregulowanej przepisami Rozporządzenia z 7 grudnia 2004r. poprzez realizację przedsięwzięcia polegającego na przystąpieniu do organizacji producentów mogą korzystać tylko producenci warzyw i owoców. W dzienniku urzędowym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( Nr 22 za 2007r. poz. 28) zostało opublikowane obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2007r. w sprawie wykazu przepisów Unii Europejskiej dotyczących hodowli zwierząt i rozrodu. W stanowiącym załącznik do tego 0bwieszczenia wykazie pod poz. III "przepisy dotyczące uznawania organizacji prowadzących lub zakładających księgi hodowlane" została między innymi wymieniona decyzja Komisji 89/501/EWG z dnia 18 lipca 1989r. ustanawiająca kryteria zatwierdzania i nadzoru związków hodowców i organizacji hodowlanych, które zakładają lub prowadzą księgi zwierząt zarodowych świń hodowlanych czystorasowych ( Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne , rozdz. 3, t.9. str. 139). Zgodnie z art. 2 tej decyzji "organy danego Państwa Członkowskiego muszą urzędowo zatwierdzić każdy związek hodowców lub każdą organizację hodowlaną, które prowadzą lub zakładają księgę, jeżeli odpowiadają one warunkom ustanowionym w załączniku. Zarówno w obowiązującej w dacie przystąpienia przez skarżącego do Stowarzyszenia Producentów Rolnych ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. Nr 207 za 2002r. poz. 1762 ze zm.) i wydanym na jej podstawie Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2004r. w sprawie dodatkowych wymagań wobec związków hodowców lub innych podmiotów prowadzących księgi zwierząt hodowlanych lub ubiegających się o ich otwarcie lub prowadzenie ( Dz. U. Nr 131 poz. 1410) jak i w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. Nr 133 poz. 921) uregulowana jest kwestia prowadzenia ksiąg hodowlanych przez związki hodowców lub inne podmioty oraz kryteria, jakie związki te muszą spełniać. Skoro więc zgodnie z powołanym wcześniej art. 2 Decyzji Komisji Wspólnot Europejskich władze danego państwa mają obowiązek formalnego uznawania wszelkich organizacji lub stowarzyszeń hodowców, prowadzących lub zakładających księgi zwierząt zarodowych, pod warunkiem że spełniają one warunki ustanowione w załączniku, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy jakiś związek hodowców lub organizacja hodowlana prowadzą księgi zwierząt, spełniają wymogi do uznania go za organizację producentów rolnych, o jakiej mowa w § 5 Rozporządzenia. Oczywiście, stosownie do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. organizacja taka musi być uznana w drodze decyzji przez ministra właściwego do spraw rolnictwa( art. 17 ), zaś wcześniej, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, taki związek musiał uzyskać w formie decyzji administracyjnej zgodę właściwego ministra do spraw rolnictwa na otwarcie lub prowadzenie księgi. Organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, czy Stowarzyszenie, do którego przystąpił skarżący w maju 2008r. było organizacją producentów rolnych w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, ograniczając się, z naruszeniem § 5 pkt 2 Rozporządzenia, do zbadania tej kwestii tylko pod katem uregulowań zawartych w dwóch ustawach. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej uppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, czy Stowarzyszenie, do którego należy skarżący, prowadziło na podstawie decyzji odpowiedniego ministra księgę zwierząt bądź też, czy zostało przez takiego ministra uznane, stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów. Natomiast w sytuacji, gdyby okazało się, że Stowarzyszenie Producentów Rolnych w żadnym okresie, w którym jego członkiem jest skarżący, nie prowadziło księgi zwierząt, organ rozważy, czy w tej konkretnej sytuacji uzasadnione jest wstrzymanie skarżącemu płatności. Jeszcze raz bowiem na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż § 5 pkt 2 Rozporządzenia jest bardzo nieprecyzyjny i z jego prawidłowym zrozumieniem trudności mógł mieć nie tylko M. Ł. ale i pracownicy organów obu instancji. Świadczy o tym chociażby okoliczność, iż po złożeniu przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentem potwierdzającym przystąpienie do Stowarzyszenia prawidłowość realizacji wszystkich przedsięwzięć nie budziła wątpliwości, czego efektem było przesłanie skarżącemu czwartej raty. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 8 K.p.a działania organów administracji publicznej winny prowadzić do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kształtowania świadomości prawnej obywateli. W niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zasada ta została złamana poprzez początkowe poinformowanie skarżącego o wykonaniu zamierzeń, następnie przesłaniu kolejnej raty płatności a po pół roku poinformowanie o nieprawidłowościach i wstrzymaniu płatności. Również należy wskazać na naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast organ drugiej instancji na stronie trzeciej uzasadnienia zawarł stwierdzenie - " z informacji posiadanych przez Agencję"- nie wskazując jakie są to informacje ani też skąd pochodzą. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 uppsa. Stosownie do art. 152 uppsa Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.