II SA/Ke 36/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-K. z [...] sierpnia 2020 r., nakazującą R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. 4,5 x 5,0 m wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. 9, gmina B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie budynek socjalny z kotłownią - obiekt wybudowany samowolnie, bezspornie powstał w latach 1993-1994, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) zwanej dalej "P.b. z 1974 r.". Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 lub art. 40 - 42 P.b. z 1974 r. Powołując się na treść uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 organ odwoławczy podniósł, że podstawą orzekania w sprawie są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, jednak w postępowaniu dotyczącym nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić również przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. Dalej organ II instancji wskazał, że na terenie gminy, na którym usytuowana jest działka o nr ewid. [...] w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej "m.p.z.p."), co skutkowało zobowiązaniem skarżącego - postanowieniem PINB z 16 lipca 2018 r. - do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzającej zgodność obiektu z przepisami planistycznymi Gminy B.. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 22 lutego 2018 r. ustalono bowiem, że na działce o nr ewid. [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...], znajduje się budynek socjalny z kotłownią o wymiarach 4,50 x 5,0 m konstrukcji stalowej obłożonej blachą płaską. Z ustaleń organu wynika, że pomimo wystąpienia ze stosownym wnioskiem, skarżący nie uzyskał warunków zabudowy dla realizacji tej inwestycji. Wójt Gminy B. decyzją z 23 kwietnia 2019 r. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazując na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez zarządcę drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie obsługi komunikacyjnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z [...] września 2019 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można wyeliminować przesłanki zasadności wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Z przepisów obowiązującego w czasie budowy spornego budynku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z 16 grudnia 1991 r., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego nr [...] z dnia 6 lutego 1992 r., który utracił swą moc 31 grudnia 2003 r. wynika, że obiekt ten znajdował się na terenie oznaczonym w pkt 4 m.p.z.p. zatytułowanym "Tereny poza obszarami zainwestowania osadniczego /RP/". Zgodnie z pkt. 4.1 tego planu obowiązywała ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej wykorzystania na cele nierolnicze. W pkt 4.3 m.p.z.p. postanowiono, że budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem. Zdaniem organu, nie można powiązać funkcjonowania budynku socjalnego z kotłownią z rolniczym charakterem działki nr ewid. [...], określonym w m.p.z.p., obowiązującym w dacie budowy tego obiektu. Odnosząc się do treści odwołania Wojewódzki Inspektor uznał, że tocząca się przed WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 sprawa w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie jest zagadnieniem wstępnym, umożliwiającym zawieszenie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, związek przyczynowy istniał w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, które zostało zakończone, a w związku z tym brak było podstaw do zawieszenia postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł R. C., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony przez nakazanie rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy bez winy strony nadal toczy się postępowanie, którego przedmiot ma istotne i podstawowe znaczenie dla sprawy; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego w km ok. 235+ 675 SP drogi krajowej nr [...], do nieruchomości składających się z działek o nr ewid.[...] i [...] obręb P., gmina B., która to sprawa jest w toku, a jej rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, których ustalenie jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zapadły pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego do ww. nieruchomości. Skarżący wskazał, że warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej jest uzyskanie warunków zabudowy, do wydania których konieczne jest uzyskanie zgody na przebudowę zjazdu. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie w zakresie zgody na przebudowę zjazdu ma zatem charakter zagadnienia wstępnego, gdyż bez rozstrzygnięcia kwestii zjazdu, nie będzie możliwe wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Na rozprawie sądowej 23 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 dotyczącej przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Sąd oddalił ten wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać trzeba, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie jest niesporny. Skarżący nie kwestionuje bowiem istotnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 1993-1994. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza obowiązek organu załatwienia sprawy według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Modyfikacja tej zasady musi wynikać ze szczególnych przepisów międzyczasowych. Zagadnienia intertemporalne w P.b. reguluje art. 103 ust.1 i 2. Zgodnie z jego treścią, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. art. 48 (dotyczącego rozbiórki samowoli budowlanych) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2) - tj. art.37 lub art. 40-42 P.b. z 1974 r. Z przytoczonych przepisów wynika, że w związku z niespornym, samowolnym zakończeniem budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w latach 1993 -1994, a więc przed dniem wejścia w życie P.b., orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, na podstawie art. 103 ust. 2 P.b., że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy P.b. z 1974 r. Będący podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por. uchwała Siedmiu Sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 dostępna - CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie do pierwszej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy wskazać, że na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego obiektu (1993-1994), zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Zgodnie z art. 2 ust. 2 przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Natomiast przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego – art. 2 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie w art. 28 ust. 4 P.b. z 1974 r. stwierdza się, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), które przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Z kolei pod pojęciem "budynek tymczasowy", na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.) rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Z powyższych unormowań prawnych wynika, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne zaś jest, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę tego obiektu. Organy zatem zasadnie przyjęły, że w sprawie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Jak już wskazano wyżej, ponieważ w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. Na podstawie u.p.z.p. pod zabudowę przewidziane są nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika bowiem, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje również w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji trzeba przyjąć, że inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został zrealizowany na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06 - ogłoszony w Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), dopuszczono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany podlegający rozbiórce. Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, na terenie na którym położona jest działka nr ewid. [...], w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji, prawidłowo umożliwił skarżącemu uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki (postanowienie PINB z 16 lipca 2018 r.). Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazując na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez zarządcą drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie obsługi komunikacyjnej. Odmowna decyzja Wójta Gminy B. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2019 r. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można wyeliminować przesłanki zasadności wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Trafnie również ocenił, że z przepisów obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego budynku socjalnego z kotłownią, Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 16 grudnia 1991 r., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego nr [...] z dnia 6 lutego 1992 r., który utracił swą moc z dniem 31 grudnia 2003 r. wynika, że sporny obiekt znajdował się na terenie oznaczonym w pkt 4 m.p.z.p. zatytułowanym "Tereny poza obszarami zainwestowania osadniczego /RP/". Zgodnie z pkt. 4.1 tego planu obowiązywała ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej wykorzystania na cele nierolnicze. W pkt 4.3 m.p.z.p. postanowiono, że budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem. W tym stanie rzeczy, nie można więc powiązać funkcjonowania budynku socjalnego z kotłownią wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego z rolniczym charakterem działki nr ewid. [...], określonym w m.p.z.p., obowiązującym w dacie budowy tego obiektu. Odnosząc się do zarzutów skargi - eksponujących naruszenie art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego - wskazać należy, że są one nieuzasadnione. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, tocząca się przed WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 sprawa w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie jest zagadnieniem wstępnym, umożliwiającym zawieszenie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Prawomocne rozstrzygnięcie sprawy ze skargi R. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2019 r. nie spowoduje bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.