II SA/Ke 364/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie wieczyste I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy Gminy na podstawie art. 157, art. 158, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa uchyliło własną decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku Gminy i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przekazania na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 9270m 2 wydzielonej z działki nr [...]. Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2008r. Gmina wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy wydanych w dniu [...] znak: [...], w oparciu o tą samą podstawę prawną, w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o powierzchni 9270m2 M.F. (jedna decyzja) oraz Przedsiębiorstwu Zagranicznemu "[...]" w K. (druga decyzja). W uzasadnieniu wnioskodawczyni jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności wskazała art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W odniesieniu do decyzji przekazującej użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" podniesiono, że decyzja została wydana bez prawidłowo sporządzonego wniosku, który nie czynił zadość wymogom formalnym wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste określonym w § 22 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239). Gmina zarzuciła, że w decyzji nie wskazano celu ani także terminu w jakim miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości, decyzja nie zawiera obligatoryjnych postanowień dotyczących dokładnego określenia gruntów według oznaczeń w ewidencji gruntów oraz terminu w jakim powinna być zawarta umowa w formie aktu notarialnego, a także pouczenia o skutkach niezawarcia umowy w wyznaczonym terminie. Zdaniem Gminy, przedstawione okoliczności świadczą o tym, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Nadmieniono również, że decyzja do chwili obecnej nie została wykonana, a przedsiębiorstwo na rzecz którego oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nie istnieje. Decyzją z dnia [...] znak: [...] SKO umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku Gminy o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] wskazując, że Gmina [...] nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, albowiem nie przedstawiła dokumentów potwierdzających tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina [...] podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] oraz przedłożyła ostateczną decyzję komunalizacyjną Wojewody z dnia [...] znak: [...] o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa przez Gminę nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 9270 m2 położonej we wsi W.M. Dokonując analizy akt administracyjnych Kolegium w pierwszej kolejności ustaliło, że Gmina wykazała tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a w związku z tym odpadła przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie, co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe stwierdzenie legło u podstaw uchylenia własnej decyzji z dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej podkreślając, że dla wykazania ustawowej przesłanki warunkującej nieważność o której mowa w art. 156 § 1 kpa niezbędne jest ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w konkretnym przepisie prawa bądź, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz, że naruszenie prawa ma rażący charakter. Kolegium przytoczyło treść § 22 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. określającego szczegółowe zasady i tryb oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów, z którego wynika jakie niezbędne elementy powinien zawierać wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków, określającego zakres danych objętych ewidencją. Zdaniem organu kwestionowana decyzja nie zawierała wady uniemożliwiającej zawarcie na jej podstawie umowy notarialnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a zatem była wykonalna w dniu jej wydania. Brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stanowiącą wymóg, by decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Za niemające charakteru rażącego naruszenia prawa organ uznał uchybienia polegające na nieprecyzyjnym określeniu w decyzji terminu zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz brak pouczenia o skutkach niezawarcia umowy w wyznaczonym terminie, albowiem powyższe wady nie czyniły powołanej decyzji niewykonalną w obowiązującym stanie prawnym w dacie jej wydania. W konsekwencji poczynionych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Naczelnika z dnia [...] nie została obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Jednocześnie Kolegium wskazało możliwość zastosowania w istniejącym stanie faktycznym innego trybu, przewidzianego w art. 162 § 1 kpa - stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina z żądaniem jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] w przedmiocie przekazania na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...] w użytkowanie wieczyste działki nr [...], ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 kpa w zw z art. 4 i art. 40 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985r. oraz § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. poprzez przyjęcie, że wady którymi jest obarczona decyzja Naczelnika Gminy nie dają podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc dodatkowo, że SKO nie odniosło się do zarzutów w kwestii powołania błędnej podstawy prawnej, a w jej ocenie należałoby przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Autor skargi stwierdził, że wbrew obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do wszystkich przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 kpa Kolegium pominęło okoliczność, iż Naczelnik Gminy wydał z tą samą datą i o tym samym numerze dwie decyzje dotyczące tego samego przedmiotu ale różnych podmiotów, co już pozwala stwierdzić, że obie decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenia prawa skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem kontroli organu nadzoru była decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] znak: [...] wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 39 i 40 ustawy z dnia 22 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), § 5 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. Nr 47, poz. 240), § 2, § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz. 241 ze zm.) oraz art. 104 kpa., przekazująca dla Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w K, w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 9270m2 wydzielonej z działki nr [...] zaewidencjonowanej w Urzędzie Wojewódzkim Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Filia w K,. w dniu [...] Nr [...]. Trafnie wskazuje skarżąca, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek ustalenia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym organ nie może ograniczyć rozpoznania sprawy wyłącznie do zarzutów podniesionych przez podmiot będący inicjatorem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru prowadząc postępowanie skupił się wyłącznie na przesłankach podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności. Nie wziął natomiast pod uwagę niezwykle istotnej okoliczności, mającej pierwszorzędne znaczenie w sprawie, a mianowicie, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o jednakowym numerze, identycznej podstawie prawnej, rozstrzygające o oddaniu tego samego gruntu, w tej samej dacie dwóm różnym podmiotom: Przedsiębiorstwu Zagranicznemu "[...]" w K. i M.F. Powyższa okoliczność znana była Kolegium zarówno z wniosku gminy o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności obu decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], jak również z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nadzorczego. Trzeba również dodać, że przed Kolegium toczyło się równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] znak: [...] przekazującej w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] dla M.F., zakończone decyzją z dnia [...] znak: [...] odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta stanowiła przedmiot odrębnej skargi, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 372/09. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzję tego samego organu z dnia [...] znak: [...]. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy następuje przekazanie użytkowania wieczystego określonego gruntu na rzecz danego podmiotu, to ta okoliczność wyłącza prawną możliwość późniejszego czy też równoczesnego przekazania tego samego gruntu innemu podmiotowi. Z istoty bowiem prawa użytkowania wieczystego wynika uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste), a także rozporządzania przysługującym prawem (art. 233 k.c.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny użytkownik wieczysty jest uprawniony do posiadania gruntu, przy czym może on korzystać z gruntu "z wyłączeniem innych osób". Skoro tak, to brak podstaw prawnych do wydania dwóch decyzji administracyjnych o przekazaniu tej samej nieruchomości w odniesieniu do dwóch różnych podmiotów, nie będących współużytkownikami, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Reasumując, w danych okolicznościach faktycznych i prawnych mamy do czynienia z przypadkiem rażącego naruszenia prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w pierwszej kolejności zbadać i ocenić, która z decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] tj. przekazująca w użytkowanie wieczyste nieruchomość dla Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", czy też M.F., może zgodnie z prawem funkcjonować w obrocie prawnym, a która dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do wskazania, kto jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy, której adresatem było Przedsiębiorstwo Zagraniczne "[...]" w K. Organ ustalił, że to przedsiębiorstwo jest reprezentowane przez adwokata M.Sz. pełnomocnika M. F., który udzielił mu w dniu 15.12.2008r. pełnomocnictwa do reprezentowania w obu sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności. Jednakże z zakresu udzielonego przez M.F. pełnomocnictwa tj w sprawach o sygn. [...], [...] nie wynika by zostało ono udzielone również w imieniu Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w K. Potwierdzenie takiego stanowiska stanowi treść pisma pełnomocnika A. F. z dnia 5.01.2009r. , w którym stwierdza, że Przedsiębiorstwo Zagraniczne "[...]" w K. nie istnieje i w związku z tym wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] wydanej dla tego podmiotu jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] (w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o jednakowym numerze, przekazujące w tej samej dacie użytkowanie wieczyste tej samej nieruchomości dla dwóch różnych podmiotów) przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w obu tych sprawach powinny mieć oba podmioty, którym przekazano ten sam grunt w użytkowanie wieczyste. Dla prawidłowości postępowania nadzorczego istnieje zatem konieczność wyjaśnienia statusu prawnego Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" i ustalenia właściwej reprezentacji tego podmiotu w tym postępowaniu. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).