II SA/Ke 366/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. II SA/ Ke 366/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania I. R. od decyzji Starosty, odmawiającej, po wznowieniu postępowania administracyjnego uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. S. pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na cele usługowo - mieszkalne (kategorii I, XVII) na działce nr 204 przy ul. L. w B. - Z., na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta, decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. S. pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na cele usługowo-mieszkalne (kategorii I, XVII ) na działce Nr 204 położonej przy ul. L. w B.-Z. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W piśmie z dnia 31 marca 2004r. I. R. zwróciła się do Starosty zarzucając, że powinna brać udział w postępowaniu zakończonym wydaniem opisanej wyżej decyzji, gdyż jej działka graniczy z działką U. S., a zatem przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na to pismo Starosta stwierdził, iż wnioskującej nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. I. R. zwróciła się więc, do Wojewody z wnioskiem o uznanie jej za stronę. Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] przekazał powyższy wniosek do Starostwa Powiatowego, stwierdzając że, należy go potraktować jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa) w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego U. S. na działce sąsiadującej z działką I. R. Starosta postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił na wniosek I. R. postępowanie w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] znak:[...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia[...] uznając, że I. R. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu i dlatego nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Odnosząc się do odwołania I. R. wniesionego na w/w decyzję organu I instancji, Wojewoda w dalszej części uzasadnienia wskazał, że w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 145§1 pkt 4 kpa organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w myśl art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast w myśl przepisu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przedmiotowej sprawie z projektu zagospodarowania działki wynika, że planowany budynek został usytuowany ścianą z otworami okiennymi nierównolegle do granicy z działką I. R., w odległościach od 4,9m do 6,3m od tej granicy. A zatem usytuowanie to nie narusza wymogu przepisu § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmian.), zgodnie z którym odległości zabudowy od granicy działki budowlanej, przy nierównoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku, powinny wynosić co najmniej - 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy. Następnie organ II instancji wskazał, że projektowana inwestycja, ja wynika z analizy dokonanej przez uprawnionego projektanta - nie spowoduje naruszenia wymogów § 13 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku I. R., a także czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku (zgodnie z § 60 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia).Zamierzona inwestycja budynek usługowo-mieszkalny (usługi w zakresie sprzedaży artykułów branży przemysłowej) w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), należy uznać za inwestycję o charakterze usług nieuciążliwych. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stanął na stanowisku, że planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki I. R., brak jest więc podstaw prawnych, aby obszar oddziaływania tej inwestycji rozciągnąć na działkę skarżącej, a co za tym idzie uznać I. R. za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielonego U. S. pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na cele usługowo-mieszkalne, na działce Nr 204 przy ul. L. w B. - Z. W związku z tym brak jest rzeczywistych podstaw do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na brak rzeczywistych przesłanek do wznowienia postępowania, nie było podstaw do wstrzymania jak wnosiła I. R. wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, zgodnie bowiem z art. 152 § 1 kpa takie wstrzymanie jest możliwe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się do innych zarzutów I. R., Wojewoda stwierdził, że działania organu I instancji w zakresie terminowości nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także poinformował, że w kwestii realizacji obiektu budowlanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, jak również braku na budowie tablicy informacyjnej właściwe są organy nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (nazwaną zażaleniem) wniosła I. R. domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, oraz zobowiązania Starosty do doręczenia jej decyzji z dnia [...] wraz z załącznikami. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 5 ust 1 pkt 1- 3, 9 i ust 2 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 6- 16 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wnosząca skargę powołując się na art. 5 ust 1pkt 9 i ust 2 ustawy Prawo budowlane stwierdziła, że wspomniany artykuł "nadaje on walor interesu prawnego wszystkim uciążliwościom dla osób trzecich". Zdaniem skarżącej, wszyscy uczestnicy procesu budowlanego mają obowiązek zapobiegać naruszeniu praw osób trzecich, którymi są zgodnie z cytowanym art. 5 sąsiedzi. W związku z tym organy nadzoru budowlanego winny informować te osoby trzecie, zwłaszcza sąsiadów, inwestora o możliwości wniesienia zastrzeżeń, co do planów budowlanych, a także zapewnić tym osobą uczestnictwo w postępowaniu. A zatem zdaniem I. R. osoby te legitymują się interesem prawnym i są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Dlatego niedopełnienie przez organ obowiązków jakie nakłada na nie kodeks postępowania administracyjnego należy traktować jako naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W dalszej części skargi I. R. twierdzi, że rodzaj projektowanej na sąsiedniej działce działalności spowoduje wzrost hałasu na jej działce. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż decyzje podejmowane w przedmiotowej sprawie były wydawane bezprawnie "bez szacunku dla obywatela i godnego reprezentowania Władzy". I. R. podnosiła też szereg okoliczności nie związanych z przedmiotową sprawą, a jedynie wyrażających jej opinię na temat działania organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej zwaną uppsa/. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem skargi / art. 145 § 1 uppsa/. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na cele usługowo -mieszkalne, wydana na podstawie art. 151 par.1 pkt.1 kpa, po wznowieniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 §1 pkt. 4 kpa. Zgodnie z treścią art.145 par.1 pkt.4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że przesłanką decydującą o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 28 kpa - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Jednakże krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został uregulowany przez przepis szczególny tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm, - dalej zwanej Prawo budowlane). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 ust 20 ustawy Prawo budowlane). Jako przykłady terenu wyodrębnionego na podstawie odrębnych przepisów podaje się obszar ograniczonego użytkowania w rozumieniu art.135 prawa o ochronie środowiska, otulina obszaru chronionego na podstawie przepisów o ochronie przyrody, strefy ochronne ujęć wody itp./ Komentarz prawa budowlanego E. Radziszewskiego W- wa 2004 teza 7 do art.3 pkt.20 str.20-21/. Biorąc pod uwagę powyższy przepis, przy uwzględnieniu, że obszary oddziaływania obiektu budowlanego są wyznaczane jak wyżej podano w szczególnych sytuacjach należałoby uznać, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę byłby wyłącznie inwestor. Takiego poglądu nie można przyjąć. W ocenie Sądu za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. I w każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budowlanej należeć będzie zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości sąsiadującej z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę muszą wykazać w oparciu o przepisy prawa, iż w konkretnej sytuacji budowa obiektu budowlanego w sąsiedztwie ich nieruchomości spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organy słusznie przyjęły, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego będzie ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie., (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmian.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Jak wynika z projektu budowlanego, sporny budynek będzie usytuowany w odległości od 4,9m do 6,3m od granicy z działką I. R. Takie usytuowanie jak trafnie ustaliły organy orzekające w sprawie nie narusza przepisu § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia. Przedmiotowa inwestycja nie narusza ponadto warunków określonych w tym rozporządzeniu w zakresie nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości ( § 60 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia - czego zresztą skarżąca nie zarzuca). Ponadto przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w świetle drugiego z w/w rozporządzenia z dnia 24 września 2002r., a zatem nie została na gruncie tych przepisów zaliczona do inwestycji uciążliwych. W ocenie Sądu inwestycja U. S., w tym przede wszystkim prowadzenie niedużego sklepu przemysłowego na parterze budynku - z projektu budowlanego wynika, że sklep będzie miał powierzchnię 110,64m kw. i zatrudnionych w nim będą 3 osoby na pierwszą zmianę, nie będzie źródłem ponadnormatywnej uciążliwości dla sąsiedniej nieruchomości skarżącej tj. nie będzie ograniczał swobodnego korzystania z jej nieruchomości. Na potwierdzenie zarzutów skargi, skarżąca dołączyła do akt sprawy fragmenty nieuwierzytelnionionej kserokopii opracowania z 2002r wykonanego przez biegłego z listy Wojewody pt."charakterystyka parametrów technicznych i określenie wpływu na środowisko projektowanej rozbudowy domu mieszkalnego z przeznaczeniem na sklep przemysłowy" z której wynika, że w projektowanym sklepie ma być prowadzona sprzedaż roślin i krzewów ozdobnych, elektronarzędzi, maszyn i narzędzi ogrodniczych i leśnych. Jeśli nawet rzeczywiście w sklepie będzie prowadzona sprzedaż w/w artykułów, to nie zmienia to stanowiska, iż taki nieuciążliwy sklep nie spowoduje ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości skarżącej. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie można poszukiwać w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, które zachowało swoją aktualność i odnieść należy je także do niniejszej sprawy, wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001. r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Jak wyżej wskazano mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy prawne odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, charakter inwestycji nie powodują dolegliwości dla otoczenia, a zatem nie naruszają "uzasadnionych interesów osób trzecich" W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro nie zostało wykazane, by działka do której przysługuje I. R. prawo własności znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, organy administracyjne prawidłowo przyjęły, iż I. R. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Na marginesie należy stwierdzić, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszona przez skarżącą dolegliwość w szczególności - zwiększenie hałasu- nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale sprawy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wojewoda orzekł zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonał prawidłowych ustaleń, a podjęta decyzja nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, to zawierają one szereg krytycznych uwag na temat działalności organów nadzoru budowlanego, które nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm/.