II SA/Ke 366/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną p/n ul. N., położoną w O., oznaczoną w ewidencji jako działka Nr 112 oraz wzywające wnioskodawców postępowania do wystąpienia w terminie 30 dni do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że M. J. w imieniu własnym i siostry E. J., D. K. i A. S. działający przez pełnomocnika J. K. oraz T. J., K. J, D. L., i A.R. - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1988 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133/98 poz. 872 ze zm.), wnieśli o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę N., położoną w O. m, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 112. Organ ustalił też, że do Wojewody ego nie wpłynął wniosek odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego o uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością. W tych okolicznościach organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze oparte na przepisie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., stanowiące postępowanie odrębne prowadzone przez właściwego terytorialnie starostę, może zakończyć się wnioskowaną decyzją dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu przez Wojewodę ego postępowania uwłaszczeniowego o jakim mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, tj. po wydaniu przez niego decyzji potwierdzającej spełnienie przesłanek nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Brak tej decyzji uwłaszczeniowej stanowi podstawę zawieszenia postępowania o przyznanie odszkodowania, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Ponadto organ II instancji uznał, że w oparciu o art. 100 § 1 kpa były w sprawie podstawy do wezwania strony do wystąpienia do Wojewody ego o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W skardze na to postanowienie J. K., działając w imieniu D. K. zarzucił, że postępowanie wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1988 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133/98 poz. 872 ze zm.), powinno się w dalszym ciągu toczyć z inicjatywy organów administracji publicznej. To te organy powinny więc dokonać wszelkich czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Tymczasem Starosta O. w wydanym postanowieniu nałożył obowiązek wystąpienia z wnioskiem uwłaszczeniowym na strony nie określając, jaka konkretnie jednostka samorządu terytorialnego powinna z tym wnioskiem wystąpić. Ponadto jednostka ta nie została wezwana do udziału w sprawie w charakterze strony. Pełnomocnik skarżącej zarzucił też, że postępowanie organu sprowadzające się do bezterminowego zawieszenia postępowania o zapłatę odszkodowania za zabraną nieruchomość, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ograniczenia prawa własności jedynie za odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił również, że w postanowieniu Starosty O. nie mogła zostać wskazana żadna jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana do wystąpienia o uwłaszczenie, ponieważ stronami postępowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę mogą być tylko osoby występujące z roszczeniem odszkodowawczym i to do nich adresowane jest wezwanie zawarte w postanowieniu Starosty O. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, między innymi gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, że przytoczony przepis był podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia skargi konieczne było na wstępie wyjaśnienie, czy stwierdzenie w drodze postępowania uwłaszczeniowego, o jakim mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1988 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133/98 poz. 872 ze zm.), przejścia nieruchomości zajętej pod drogę na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, miało charakter zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o odszkodowaniu. Na takie pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, czego skarżąca w istocie nie kwestionowała. Jak słusznie podnosił organ administracji, jedną z koniecznych przesłanek ustalenia i przyznania odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1,2 i 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., jest wydanie przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej fakt nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (w zależności od tego w czyim władaniu pozostaje przedmiotowa droga), nieruchomości za której utratę wnioskodawcy domagają się odszkodowania. Wydanie takiej decyzji przewiduje wprost art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Decyzja ta otwiera możliwość rozstrzygania wtórnej kwestii ustalenia i wypłacenia uprawnionym odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Przed wydaniem takiej decyzji, czynienie jakichkolwiek ustaleń w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość jest przedwczesne. Jeżeli by bowiem nie doszło do wydania przez wojewodę uwłaszczeniowej decyzji deklaratoryjnej, na przykład z powodu niespełnienia którejś z przesłanek nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę (co może być jednak badane tylko w postępowaniu uwłaszczeniowym), to okazało by się, że roszczenie o przyznanie odszkodowania w ogóle nie powstanie, a postępowanie odszkodowawcze jako bezprzedmiotowe będzie podlegało umorzeniu (art. 105 § 1 kpa). Postępowanie uwłaszczeniowe zmierzające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ma więc charakter pierwotny i wstępny względem postępowania mającego na celu ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod taką drogę. Z tej też przyczyny nie było w niniejszej sprawie konieczne ustalanie wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie drugiej części kwestionowanego w sprawie postanowienia należy stwierdzić, że organy administracji publicznej miały w niniejszej sprawie podstawy do nałożenia obowiązku zwrócenia się z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a obowiązek ten został jednoznacznie i trafnie skierowany do właściwych podmiotów. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Równoczesność o jakiej mowa w tym przepisie polega na tym, że w samej treści postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa powinno być zawarte rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub wezwanie strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. I SA 2903/03 LEX nr 171166). Spośród dwóch możliwości rozstrzygnięcia ujawnionego zagadnienia wstępnego przewidzianych w art. 100 § 1 kpa, zastosowanie w niniejszej sprawie mogła mieć tylko druga, polegająca na wezwaniu strony do właściwego wystąpienia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Przepis art. 100 § 1 nie ustanawia bowiem dla organu administracyjnego szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed takim organem lub sądem. W przypadku gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji publicznej, organ który zawiesił postępowanie może jedynie zwrócić się do tego organu z inicjatywą wszczęcia postępowania z urzędu, nawet wtedy gdy przepisy prawa wymagają wniosku strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej właściwy w sprawie zagadnienia wstępnego może bowiem skorzystać z uprawnień wynikających z art. 61 § 2 kpa (A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, komentarz do art. 100 kpa teza 1). Za zastosowanym w sprawie rozwiązaniem przemawia również i to, że to właśnie wnioskodawcy, w tym i skarżąca, mają wynikły z faktu wszczęcia niniejszego postępowania odszkodowawczego, interes prawny we wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego. Starosta O.ki natomiast, ze względu na wskazany we wniosku stron gminny charakter przedmiotowej drogi, nie ma interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, lecz ma go Gmina O. , co wynika z treści art. 73 ust.1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133/98 poz. 872 ze zm.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się z poglądem organu II instancji, że stroną niniejszego postępowania nie mogła być żadna jednostka samorządu terytorialnego, a z treści postanowienia Starosty O. jednoznacznie wynika, że wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, adresowane jest do stron niniejszego postępowania, które wymienione zostały w doręczonym wszystkim stronom zawiadomieniu z dnia 17 lutego 2006 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie można w sprawie podzielić zarzutu skarżącej naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). O ochronie wynikającej z tego przepisu można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy zostanie potwierdzone w drodze decyzji wojewody, przejście przedmiotowej nieruchomości na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. O bezterminowości pozbawienia uprawnionych prawa do odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość nie może być również mowy, bowiem obowiązujące przepisy w art. 100 § 3 kpa przewidują rozwiązanie sytuacji niewywiązania się przez stronę w zakreślonym terminie, z nałożonego obowiązku wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wtedy bowiem zastosowanie znajduje art. 100 § 2 kpa, dający organowi przed którym toczy się niniejsze postępowanie, kompetencję do załatwienia sprawy we własnym zakresie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.