II SA/Ke 366/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie oraz odmowy rozłożenia na raty zadłużenia alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 22 kwietnia 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P., od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z 1 grudnia 2023 r. orzekającej o odmowie umorzenia odsetek ustawowych do 31 grudnia 2015 r. oraz odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 1 stycznia 2016 r. do dnia spłaty (pkt 1) i o odmowie rozłożenia na raty zadłużenia alimentacyjnego (pkt 2), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. P. z 15 grudnia 2021 r., w którym wniósł on o umorzenie odsetek i rozłożenie na raty kwoty pozostałej po umorzeniu odsetek. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca ma 51 lat, prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, jest zatrudniony w [...] i z tytułu wykonywanej pracy osiąga dochód w wysokości około [...] zł - [...] zł miesięcznie. Żona wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na czas określony, z którego treści wynika, że może ona pracować na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, SKO uznało za wadliwy pogląd, że art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1993 ze zm.) dalej zwanej ustawą, nie przewidywał ulgi w postaci umorzenia samych odsetek od należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że skoro dłużnik alimentacyjny może wnioskować o umorzenie całości lub nawet części kwoty wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest wystąpienie z wnioskiem o umorzenie samych odsetek od wypłaconych kwot. Niemniej jednak w ocenie Kolegium wadliwa wykładnia dokonana przez organ I instancji nie miała wpływu na legalność decyzji, gdyż rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Jak bowiem potwierdzają akta sprawy, w rodzinie odwołującego nie występuje ciężka i długotrwała choroba wykluczająca możliwość podjęcia pracy. Wnioskodawca pracuje zawodowo poza granicami kraju i osiąga systematyczny dochód, a zatem istnieje realna możliwość spłaty istniejącego zadłużenia przyjmując nawet, że ponosi on koszty codziennej egzystencji. Zastosowanie najdalej idącej ulgi jaką jest umorzenie (w tym przypadku odsetek), byłoby więc zbyt daleko idące. Dopóki dłużnik sam nie wymaga stałej opieki osoby trzeciej, powinien zrobić wszystko, by zdobyć środki nie tylko na swoje utrzymanie, ale przede wszystkim na utrzymanie dzieci, na które powinien płacić alimenty. Decyzja o umorzeniu czy to należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego czy to, jak w niniejszej sprawie, odsetek od tych należności, musi być uzasadniona szczególnie nadzwyczajnymi okolicznościami, a wnioskodawca takich nie przedstawił. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że ulgę przewidzianą w art. 30 ust. 1 ustawy mógł zastosować organ właściwy dłużnika i jak wynika z materiału dowodowego, decyzją z 27 lipca 2023 r. orzekł o umorzeniu kwoty [...]zł, tj. 30% należności powstałych z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odnośnie zaś rozłożenia na raty zadłużenia Kolegium zaznaczyło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ rozważałby możliwość rozłożenia należności na raty pod warunkiem, że strona zobowiązałaby się do spłaty rat w kwocie wyższej niż kwota obecnie przekazywana na spłatę zadłużenia. Natomiast - jak wskazał organ - wnioskodawca deklaruje spłatę w wysokości [...] zł. Dlatego organ stwierdził, że prowadzona egzekucja, w wyniku której dokonywane są wpłaty w wysokości około [...] zł miesięcznie, w istocie prowadzi do tego, że deklarowana wysokość spłaty byłaby niższa. SKO zwróciło uwagę, że w treści odwołania wnioskodawca potwierdza, jakich ulg oczekiwał składając wniosek, a mianowicie: umorzenia 30% należności zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, umorzenia odsetek na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, a w przypadku umorzenia jak wyżej to dodatkowo rozłożenia na raty pozostałej należności na kwoty po [...] zł miesięcznie. Kolegium stwierdziło, że ulgę w postaci umorzenia 30% należności zastosował organ właściwy dłużnika. Z kolei udzielenia ulgi w postaci umorzenia całości odsetek - jak wynika z uzasadnienia niniejszej decyzji - nie uzasadniają okoliczności przedstawione przez odwołującego. Natomiast odnośnie rozłożenia na raty należności, to w uzasadnieniu odwołania strona wskazuje jakoby organ nie zrozumiał jej wniosku "o rozłożenie na raty pozostałej należności (po umorzeniu odsetek)". Również w piśmie z 21 listopada 2023 r., które złożyła przed wydaniem kwestionowanej decyzji, potwierdza swoją propozycję spłaty w ratach tj. minimum po [...] zł miesięcznie plus dodatkowo [...] zł koszty komornicze, czyli [...] zł - bieżące alimenty z kosztami komorniczymi + [...] zł minimum miesięcznie - dobrowolne raty cyt. "po umorzeniu w całości odsetek" i 30% umorzenia zadłużenia należności = [...] zł minimum jakie deklaruje. Skoro zatem strona domaga się rozłożenia na raty należności warunkowo po umorzeniu odsetek, a jak wyżej wskazano - instytucja umorzenia w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania – to tym samym, zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu co do odmowy rozłożenia należności na raty jest uzasadnione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, P. P. zarzucił, że jego wnioski zostały źle zrozumiane przez organ, który wydał decyzję z 1 grudnia 2023 r. Wskazał, że w niniejszej sprawie wniósł: - o umorzenie 30% należności zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, - o umorzenie odsetek na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, - w przypadku umorzenia jak wyżej dodatkowo o rozłożenie na raty pozostałej należności na kwoty po [...] zł miesięcznie. Autor skargi powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK. 1326/11 stwierdził, że niezrozumiałe jest, dlaczego w zaskarżonej decyzji wskazano okoliczność regularnej spłaty jako przesłankę do odmowy przyznania ulgi. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie pragnie jedynie skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wnosi o umorzenie odsetek, które faktycznie uniemożliwiają mu spłatę zadłużenia. Wnoszący skargę zaznaczył, że w jego ocenie odsetki zostały mu błędnie naliczone - co zresztą widać analizując kwoty odsetek jakich jest dłużny. Wysoka kwota odsetek we wcześniejszym okresie, potem niższa, potem znów wysoka - te wahania nie powinny mieć miejsca. Zdaniem skarżącego, nieregularności prowadzą do braku możliwości zweryfikowania czy, kiedy i które odsetki spłacił. Ten brak transparentności demotywuje, bo łączy się z podejrzeniem o braku możliwości spłat. Autor skargi zauważył, że istnieje możliwości umorzenia odsetek. Wskazał, że sformułowanie "należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części" umożliwia dowolne wydzielenie części kwoty nazywanej "należności łącznie z odsetkami", czyli mogą to być same należności bez odsetek, same odsetki bez należności albo w dowolnej innej konfiguracji jak chociażby 1% należności i 80% odsetek. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ nie zrozumiał wniosku o rozłożenie na raty pozostałej należności (po umorzeniu odsetek). Wskazał, że nie proponował niższych rat niż kwota zajmowana przez komornika, ale o dodatkowe przeszło [...] zł, które byłby w stanie spłacać, jakby nie ściągano odsetek. Strona zaznaczyła, że deklarowała raty w wysokości [...] zł, a nie [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. 935), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd dopatrzył się w nim naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to stało się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1993 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 w zw. z art. 79a kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że rozpoznając wniosek o umorzenie należności alimentacyjnych, organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w toku postępowania organ powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1). Ponadto, organ powinien działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1), a także należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a § 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest również obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego ostatniego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania zakresu żądania strony, jeżeli organ ma w tym względzie wątpliwości, a także wskazanie stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zwłaszcza strona działająca bez pomocy fachowego pełnomocnika, nie ma obowiązku formułowania swoich wniosków wyłącznie przy użyciu precyzyjnych sformułowań i języka prawniczego. Jeśli bowiem formułowane przez stronę pisma wywołują wątpliwości co do ich treści, zwłaszcza w kontekście obowiązujących w danej materii przepisów, to obowiązkiem organów administracji jest te wątpliwości wyjaśnić, w razie potrzeby przez wezwanie strony do sprecyzowania jej wniosku ze wskazaniem ewentualnych opcji jego rozumienia i zobowiązaniem do wyboru stosownego brzmienia. Organ na podstawie art. 79a kpa powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Organ nie powinien przy tym oceniać na tym etapie subiektywnej możności wykazania danej okoliczności w konkretnej sprawie (np. odmówić zastosowania art. 79a kpa z uwagi na fakt, że w ocenie organu zebrane dowody potwierdzają w dostatecznym stopniu przesłankę przeciwną niż wymagająca spełnienia - uzasadnienie projektu noweli kpa. z 7 kwietnia 2017 r. - VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 27-28 i 29 - 30). W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Końskie w swojej decyzji odmówił umorzenia odsetek ustawowych twierdząc, że art. 30 ust. 2 ustawy nie przewiduje udzielenia ulgi w postaci umorzenia samych odsetek (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz odmówił rozłożenia na raty zadłużenia alimentacyjnego (pkt 2 rozstrzygnięcia) wskazując, że: "rozważałby możliwość rozłożenia należności na raty pod warunkiem, że strona zobowiązałaby się do spłaty rat w kwocie wyższej niż kwota obecnie przekazywana na spłatę zadłużenia. Pan P. P. w swoim podaniu deklaruje jednak spłatę w wysokości [...] zł". Badając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium nie zgodziło się z jego punktem pierwszym wyrażając pogląd, że skoro dłużnik alimentacyjny może wnioskować o umorzenie całości lub części kwoty wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest domaganie się umorzenie samych odsetek. Niemniej Kolegium uznało, że choć z pism składanych przez skarżącego wynika, że faktycznie deklaruje on spłatę należności w wysokości po [...] zł miesięcznie, to jednak domaga się on rozłożenia na raty należności warunkowo – dopiero po umorzeniu w całości odsetek. Tymczasem ponieważ, w niniejszym przypadku instytucja umorzenia, ze względu na sytuację materialną i rodzinną strony, nie znajduje zastosowania, to również rozstrzygnięcie organu co do odmowy rozłożenia należności na raty jest uzasadnione. Niewątpliwie więc decyzja organu I instancji mogła wprowadzić skarżącego w błąd odnośnie możliwości umorzenia samych odsetek (o okoliczności tej organ poinformował także stronę w skierowanym do niej zawiadomieniu z 10 listopada 2023 r.). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien przed wydaniem decyzji, kierując się art. 9, art. 10 i art. 79a kpa, wyjaśnić stronie, że możliwe jest rozłożenie na raty należności bez umorzenia odsetek i pouczyć ją o możliwości modyfikacji złożonego wniosku. Podjęcie takich czynności było też wskazane z tego względu, że organ I instancji, z powodu błędnej interpretacji wniosku, w ogóle nie rozważał, czy zostały spełnione przesłanki do rozłożenie na raty należności alimentacyjnej. Nie czyniąc tego i podejmując zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji, nie przedstawiły w swoich decyzjach, jaka jest aktualna na daty podjęcia tych decyzji wysokość należności głównej, brak jest również jakichkolwiek wyliczeń odsetek (organ I instancji wskazał jedynie okresy, od których odsetki są naliczane) oraz danych dotyczących wysokości dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego wpłat. Istotnym jest, że Kolegium nie podjęło żadnych działań dotyczących wyliczenia kwoty odsetek, mimo podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu zarzutów. Zasadnym jest zaznaczenie, że choć wysokość należności głównej nie była kwestionowana przez stronę skarżącą, to jednak brak przedstawienia przez organy powyższych danych nie odpowiada prawu. Orzeczenie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności może bowiem być podjęte dopiero po stanowczym ustaleniu wysokości zaległości alimentacyjnej. Ustalenie winno odbywać się w oparciu o zgromadzone na tę okoliczność dowody, z tym zastrzeżeniem że organ może również odwoływać się do faktów znanych mu z urzędu (które nie wymagają dowodu); należy je jednak zakomunikować stronie (art. 77 § 4 kpa). Procedowanie organu w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, zgodnie z obowiązującą zasadą pisemności. Ustalenie stanu zaległości jest punktem wyjścia do podjęcia decyzji o zastosowaniu lub nie zastosowaniu ulgi, zwłaszcza w postaci rozłożenia zadłużenia na raty. Ma również znaczenie dla oceny jednej z przesłanek umożliwiających umorzenie – sytuacji dochodowej wnioskodawcy w tym znaczeniu, że sytuacja ta analizowana w zakresie możliwości spłaty zadłużenia winna być dokonana również w kontekście wysokości tego zadłużenia. Akta przedłożone Sądowi nie dają podstaw do skontrolowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w zakresie wyliczenia wysokości należności, co do których odmówiono zastosowania ulgi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r. IV SA/Gl 349/16, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszeń proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tych naruszeń jest przedwczesność rozpoznania wniosku o ulgę w granicach uznania administracyjnego, gdyż nie został spełniony obligatoryjny wymóg prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie w tej sprawie organ I instancji, w trybie art. 79a kpa pouczy stronę, że możliwe jest rozłożenie na raty należności bez umorzenia odsetek i o możliwości sprecyzowania złożonego wniosku. Następnie organ dokona ustaleń w zakresie wyżej wskazanym, dotyczącym okoliczności istotnych dla ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.