II SA/Ke 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r., w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg H. C.-K. oraz B. K.-S. i D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1, art. 103 i art. 123 kpa, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy instalacji gazowej i przebudowy podłączeń do kanałów spalinowych i wentylacyjnych w pionie mieszkań nr 2, nr 4, nr 6 i nr 8, znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w Kielcach prawomocnego wyroku w sprawie sygn. akt VIII Ns 737/18 o zniesienie współwłasności z wniosku [...] z udziałem [...]. Zażalenia na powyższe postanowienie zostały złożone przez [...] w swoim zażaleniu zarzuciła, że nie ma podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż zniesienie współwłasności dotyczy tylko lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych. Nie może ono dotyczyć kanałów i ścian zewnętrznych budynku, które to części budynku pozostają zawsze częścią wspólną niezależnie od tego, czy obecni współwłaściciele pozostaną nadal współwłaścicielami w częściach ułamkowych poszczególnych mieszkań czy też na podstawie wyroku sądowego staną się właścicielami mieszkań jako odrębnej własności. Odwołująca się stwierdziła, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kielcach dotyczy tylko zniesienia współwłasności lokali mieszkalnych i przynależnych pomieszczeń, o czym świadczy treść sporządzonej dla potrzeb sprawy sądowej inwentaryzacji budynku. Dodała, że sprawa niezgodnego z prawem podłączenia części mieszkań do kanałów spalinowych i wentylacyjnych nie ma żadnego wpływu na sprawę wyodrębnienia lokali jako samodzielnych. Natomiast sprawa podłączenia w sposób niezgodny z prawem do kanałów spalinowych i wentylacyjnych musi zostać niezwłocznie załatwiona, z uwagi na bezpieczeństwo mieszkańców i dlatego osoby które doprowadziły do tego stanu winny jak najszybciej na swój koszt usunąć skutki swojego niezgodnego z prawem zachowania. Skarżąca podkreśliła, że nie można wymagać aby wszyscy współwłaściciele ponosili skutki samowolnego zachowania niektórych współwłaścicieli i sytuacja ta nie zmieni się w żaden sposób, bez względu na to, czy lokale będą należeć do współwłaścicieli w częściach ułamkowych, czy jako samodzielne lokale. Identyczne kwestie zostały podniesione w odwołani wniesionym przez pełnomocnika [...]. Z kolei H. J. w swoim zażaleniu zauważyła, że wszczęcie postępowania przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego. Dodała, że okoliczność czy obecni współwłaściciele będą nadal współwłaścicielami w częściach ułamkowych, czy też właścicielami poszczególnych wydzielonych mieszkań nie zmienia faktu, że ściany zewnętrzne oraz kanały wentylacyjne pozostaną nadal częścią wspólną wszystkich współwłaścicieli lub właścicieli poszczególnych mieszkań. W postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygnąć kto dopuścił się samowoli w zakresie podłączenia do kanałów bez wymaganej dokumentacji i zobowiązać te osoby do usunięcia tych nieprawidłowości ich kosztem i staraniem. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, postanowieniem z [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki obszernie przedstawił stan faktyczny postępowania, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie. Natomiast odnośnie tego postanowienia wskazał, że E.S. D. wystąpiła do organu I instancji pismem z 23 listopada 2018 r. wnosząc o zawieszenie postępowania prowadzonego w stosunku do budynku przy ul. [...] w K. do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Kielcach sprawy sygn. VIII Ns 737/18 o zniesienie współwłasności. Zgadzając się z organem I instancji, że w rozpatrywanym przypadku zawieszenie postępowania jest zasadne, Inspektor Wojewódzki zauważył, że niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone jest na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Powołał wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1611/13, gdzie podano, że także w przypadku postępowania opartego o art. 51 Prawa budowlanego istnieje konieczność zawieszenia postępowania w przypadku postępowania przed sądem cywilnym dotyczącego zmian w kwestiach własności. Organ odwoławczy zauważył, że w razie wydzielenia poszczególnych mieszkań zaistnieć może możliwość ograniczenia grona osób objętych nakazami do właścicieli wyłącznie tych lokali, które obsługiwane są przez kominy, w których brakuje przewodów. Natomiast właściciele lokali znajdujących się po drugiej stronie budynku, nie musieliby być obciążani obowiązkami, które ich nie dotyczą. Biorąc zatem pod uwagę dodatkowo treść zażaleń organ stwierdził, że zawieszenie postępowania do czasu zniesienia współwłasności, czyli w praktyce wydzielenia samodzielnych lokali jest celowe. Organ II instancji także podniósł, że zawieszenie postępowania nie stanowi przeszkody dla współwłaścicieli do wykonania dobrowolnych działań i współwłaściciele, nawet obecnie, po uprzednim porozumieniu między sobą, mogą we własnym zakresie wykonać roboty zgodnie z dokumentacją, po uprzednim uzyskaniu zgody na te roboty od organu architektoniczno-budowlanego. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli [...]. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 367/19. H. C.-K. w swojej skardze, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, zarzuciła tym postanowieniom naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazała, że sądowa sprawa o zniesienie współwłasności nie dotyczy kanałów spalinowych i wentylacyjnych, lecz dotyczy wyłącznie podziału lokali mieszkalnych i przyznania ich poszczególnym współwłaścicielom oraz piwnic. Natomiast ściany konstrukcje wraz ze znajdującymi się w nich kanałami zawsze będą stanowiły część wspólną wszystkich właścicieli bez względu na to jaki będzie rezultat zniesienia współwłasności lokali mieszkań i piwnic. Tym bardziej, że sprawa dotyczy zdarzeń z 1993 r. i 2000 r., a więc jej rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od sprawy zniesienia współwłasności, która została wniesiona w 2018 r. Dodała, że doręczenie organowi I instancji jedynie zawiadomienia o rozprawie, z podaniem sygnatury akt nie jest dostatecznym dowodem dającym podstawę do zawieszenia postępowania. Skargę o identycznej treści jak wyżej przedstawiona wnieśli D. K. i B. K.-S. reprezentowani przez radcę prawnego H. C.-K. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że skarga D. K. i B. K.-S. została wniesiona po terminie. Natomiast odnosząc się do niej merytorycznie wskazał, że sami skarżący w toku postępowania podnosili, że obowiązki nie powinny być nałożone na wszystkich właścicieli. W razie wydzielenia poszczególnych mieszkań może zaistnieć możliwość ograniczenia grona osób objętych nakazami do właścicieli wyłącznie tych lokali, które obsługiwane są przez kominy, w których brakuje przewodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Odnośnie do stanowiska organu, jakoby skargi D. K. i B. K.-S. zostały wniesione po terminie, jest ono nieuzasadnione. Skarżący ci w toku postępowania administracyjnego byli reprezentowani przez A. C., któremu postanowienie zostało doręczone 22 marca 2019 r. 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał w niedzielę 21 kwietnia 2019 r., a więc w pierwszy dzień Świąt Wielkanocnych. Ponieważ także poniedziałek był dniem świątecznym, faktycznie, stosownie do przepisu art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy, w niniejszej sprawie dniem, w którym upływał termin był 23 kwietnia 2019 r. Ponieważ zaś tego właśnie dnia zostały nadane w jednej kopercie wszystkie skargi w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, stosownie do art. 83 § 3 p.p.s.a. jest to równoznaczne z wniesieniem tych skarg tego dnia do sądu (za pośrednictwem organu). W tym miejscu stwierdzić należy, że nie została zauważona przez organ skarga H. C.-K., do której organ nie odniósł się w odpowiedzi na skargę, a którą przesłał jednocześnie ze skargą pozostałych skarżących. Ponieważ jednak oba pisma zawierające skargi zawierają identyczne zarzuty, a oprócz tego organ odniósł się do skarg także merytorycznie, brak odpowiedzi na skargę H. C.-K. nie tamował możliwości rozpoznania jej skargi. Skargi zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z obszernego uzasadnienia organu II instancji, sprawa dotyczy budynku wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego, w którym znajduje się 8 lokali mieszkalnych. Początkowo była ona prowadzona na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Wydana decyzja, nakazująca współwłaścicielom budynku wymurowanie dodatkowych przewodów wentylacyjnych, spalinowych itp.. została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 64/14 z uzasadnieniem, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w tej sprawie oraz z zaleceniem, aby organ ustalił, czy wykazana w budynku niezgodność polegająca na stwierdzeniu, że na skutek wielokrotnych zmian sposobu ogrzewania oraz wentylowania mieszkań budynek ma niedostateczną ilość przewodów kominowych i wentylacyjnych, wynika z przesłanek z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nadto Sąd zauważył, że przepisy art. 66 Prawa budowlanego adresowane są wyłącznie do właścicieli i zarządcy obiektu budowlanego, natomiast przepisy art. 51 mogą być adresowane do inwestora, co poszerza krąg podmiotów, na które mogą być nałożone określone obowiązki. Organ wskazał, że zostało wszczęte i prowadzone postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, ustalił, kto i kiedy oraz jakie wykonał roboty, które doprowadziły do stanu niezgodnego z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nie jest sporne to, że doszło do samowoli, której negatywne skutki należy usunąć, natomiast spór dotyczy tylko i wyłącznie tego, kto powinien ponieść koszty doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a wiec na kogo powinny być nałożone obowiązki. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ albo sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powyższego przepisu za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (przykładowo wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 541/18, II OSK 2730/16 dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok NSA w sprawie II OSK 2739/17 dostępny w bazie jak wyżej, a także w bazie LEX). Mając na uwadze poczynione w zaskarżonym postanowieniu ustalenia odnośnie tego, że istniejący, niezgodny z przepisami stan budynku jest wynikiem samowolnie prowadzonych na przestrzeni lat przez ustalone przez ten organ osoby robót budowlanych oraz to, że niewątpliwie taki stan nie może trwać nadal, nie można zgodzić się z organem, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa od wyniku toczącego się przed sadem powszechnym postępowania mającego na celu, jak należy się domyślać, zniesienie współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych. Wskazywana przez organ okoliczność, że być może po zniesieniu współwłasności będzie jego zdaniem możliwe nałożenie obowiązków w związku z samowolą tylko na niektórych współwłaścicieli nieruchomości, którzy będą tym zainteresowani, nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uniemożliwia w chwili obecnej rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Wyrok NSA w sprawie o sygn. II OSK 1611/13, na który powołał się organ uzasadniając zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zapadł na tle zupełnie innego stanu faktycznego, w którym uzyskanie przez inwestora tytułu do nieruchomości, na której wykonał roboty budowlane przesądzało o możliwości uznania tych robót za wykonane zgodnie z prawem. NSA podkreślił, że organy nadzoru są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie z ustaleń organu wynika, że nie ma on wątpliwości co do tego, że musi nałożyć obowiązki mające na celu usunięcie negatywnych skutków samowolnie wykonywanych robót, a jedynie, że zniesienie współwłasności umożliwi jego zdaniem nałożenie tego obowiązku na mniejszy krąg podmiotów. Zdaniem Sądu nie stanowi to podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie i dlatego zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.