II SA/Ke 37/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 30 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania W. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 19 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania w/w prawa do specjalnego zasiłku celowego na miesiąc wrzesień 2017r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do przejazdu do miejscowości znajdujących się na terenie Czech, Słowacji oraz Polski, do leczenia, do aparatu słuchowego, okularów, do obuwia zimowego oraz bielizny termicznej. Uzasadniając decyzję Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia 5 września 2017r. W. S. zwrócił się do organu pierwszej instancji o pomoc w zakresie dofinansowania do przejazdu do miejscowości znajdujących się na terenie Czech, Słowacji oraz Polski, do leczenia, do aparatu słuchowego, okularów, do obuwia zimowego oraz bielizny termicznej. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji w/w decyzją z dnia 19 września 2017r. odmówił wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku celowego na miesiąc wrzesień 2017r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dochód W. S. z miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym wpłynął wniosek, tj. lipca 2017r. wyniósł kwotę 1491,65 zł z tytułu renty. Dochód ten znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 634 zł. Po odliczeniu kosztów utrzymania opiewających na kwotę 574,36 zł dochód wnioskodawcy nadal znacznie przekracza w/w kryterium dochodowe. W tym zatem stanie faktycznym i prawnym wniosek strony rozpatrywano pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na stanowisko NSA wskazano, że sytuacja życiowa w jakiej znajduje się wnioskodawca nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przemawiającym za przyznaniem mu specjalnego zasiłku celowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. S. podnosząc, że jego wniosek został opacznie zrozumiany, miał w nim bowiem na myśli szeroko pojętą pomoc społeczną, a nie na ogrzewanie mieszkania. Oświadczył również, że od września prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem. Dokonując na podstawie art. 138 kpa prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że w przypadku skarżącego – z uwagi na wysokość jego dochodu i fakt, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe – przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące 634 zł, uprawniające do przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1769). Z tego powodu organ I instancji ocenił sytuację strony pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek specjalny celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym osoba nie jest w stanie zapobiec. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że W. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe utrzymując się z renty w kwocie 1491,65 zł miesięcznie. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia wnioskodawcy jak i jego syna potwierdzające, że nie gospodarują oni wspólnie. Strona odwołująca mieszka u syna w mieszkaniu, za które ponosi opłaty. Materiał dowodowy potwierdza również, że ponosi on wydatki na łączną kwotę 574,36 zł. Dochód wnioskodawcy po pomniejszeniu go o wskazane wydatki - jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - nadal w znaczny sposób przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Sytuacja, w jakiej znajduje się W. S. nie nosi znamion szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa wyżej. W dodatkowym piśmie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wykazana w trakcie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego sytuacja życiowa W. S. odbiega od sytuacji, w jakiej znalazły się osoby, którym specjalny zasiłek celowy przyznano w miesiącach sierpień i wrzesień. Pomoc tę w miesiącu sierpniu przyznano 6 środowiskom na łączną kwotę 483,60 zł. Średni zasiłek wyniósł kwotę 81 zł. Najniższy zasiłek został przyznany osobie, której dochód wyniósł 1131,21 zł, zaś po odliczeniu wszystkich obciążeń do dyspozycji klientki pozostawało 389,81 zł. Osoba ta jest po 71 roku życia pod stał opieką lekarską w Poradni Chorób Płuc i Poradni Neurologicznej. Najwyższe zaś specjalne zasiłki celowe przyznano w dwóch przypadkach, w których dochód wyniósł niewiele ponad 800 zł. Po potrąceniu obowiązkowych obciążeń do dyspozycji wnioskodawcom pozostawała kwota poniżej kryterium dochodowego, tj. kwota około 400 i 300 zł. W miesiącu wrześniu pomoc, o której mowa, przyznano również 6 środowiskom na kwotę łączną 566,49 zł. Średnia wysokość zasiłku wyniosła 94 zł. Podobnie jak wyżej osoby, które uzyskały pomoc, znajdowały się w trudnej sytuacji zarówno materialnej, jak i zdrowotnej. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Kolegium stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji zasadnie ocenił, iż sytuacja, w jakiej znajduje się odwołujący nie kwalifikuje go do pomocy społecznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że organ błędnie zinterpretował wnioski o pomoc społeczną. Z ich treści bezspornie wynika, że żądania strony opiewają na potrzeby takie jak ogrzewanie mieszkania, podróże, zakup bielizny, okularów itp. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy, stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie, sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby je otrzymujące co do zasady nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 ustawy powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję W. S. podniósł, że od MOPR spodziewał się pomocy na przeżycie zimy 2017/18 w ogrzewanym pomieszczeniu mieszkalnym. O przyznanie jakiejkolwiek formy pomocy zwrócił się już w sierpniu. Dopiero w listopadzie MOPR uznał go za osobę bezdomną. Suma działań profilaktycznych podjętych do końca grudnia 2017r. wynosi "zero". Zwrócił się w sierpniu o pomoc w formie obojętnie jakiej, tj. nie tylko w formie zasiłku pieniężnego. Istnieją zaś także inne formy pomocy tzw. niepieniężnej, w tym m.in. pomoc psychologiczna. Skarżący odniósł się także krytycznie do postawy właściciela lokalu zajmowanego przez niego i jego syna. W jego ocenie organ wydając decyzję odmowną powinien choćby pobieżnie uzasadnić dlaczego przypadek nie jest szczególnie uzasadniony – po to aby dać wskazówkę na przyszłość. Dodał, że NFZ odmówił mu jakiegokolwiek leczenia z powodu braku środków, w związku z czym powinien uzyskać jakąkolwiek pomoc od MOPR w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną orzekania przez organy w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", do wszczęcia postępowania doszło bowiem na skutek wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 102 ust. 1 tej ustawy. We wniosku tym skarżący wnosił o przyznanie pomocy w formie "obojętnie jakiej" na ułatwienie zdobycia dokumentów wymaganych przez ZUS przy prowadzonym postępowaniu o przyznanie emerytury, w tym dofinansowanie przejazdu do miejscowości położonych na terenie Czech, Słowacji i Polski, a nadto o dofinansowanie do leczenia oraz do aparatu słuchowego i okularów do bliży, jak również podniósł, że potrzebuje ciepłych butów zimowych i odzieży termoaktywnej. Organy zatem w pierwszej kolejności rozważyły możliwość przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na tak określone cele. W świetle niekwestionowanych ustaleń organów bezspornym było, że w przypadku skarżącego przekroczone zostało kryterium dochodowe (wynoszące 634 zł), co – w świetle art. 8 pkt 1 u.p.s. – uniemożliwiało przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji organy wzięły pod rozwagę możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. Zasiłek taki jest jednak przyznawany – jak wprost stanowi przepis – w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zwrot ten jest terminem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017r., sygn. I OSK 967/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017r., sygn. II SA/Bk 627/17, wyrok NSA z dnia 13 października 2017r., sygn. I OSK 43/17). Przyznanie specjalnego zasiłku celowego winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017r., sygn. I OSK 1765/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Wr 314/16). W niniejszym przypadku w ocenie Sądu organy w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy i poddały go pełnej i prawidłowej ocenie, nie naruszając granic uznania administracyjnego. W szczególności, jak ustalono, dochód uzyskiwany przez skarżącego (1491,65 zł) w sposób istotny przekracza kryterium dochodowe (634 zł). Co więcej kryterium to zostaje przekroczone także przy uwzględnieniu łącznych wydatków ponoszonych przez skarżącego (574,36 zł). Trudno zatem uznać, by w sytuacji skarżącego zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" w przytoczonym wyżej rozumieniu, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypadki osób, którym omawiany zasiłek został przyznany. Ogólnie rzecz biorąc dotyczyło to sytuacji znacznie bardziej drastycznych zarówno jeśli chodzi o poziom dochodu beneficjentów, ich wiek czy stan zdrowia. Należy bowiem pamiętać, o czym już wspominano, że środki przeznaczone na pomoc społeczną mają charakter ograniczony. W przypadku zaś skarżącego, jak wykazano, kwota uzyskiwanego dochodu nie jest na tyle niska, by nie mógł on sam podjąć stosownych starań we wnioskowanym zakresie. Nie wykazano zaś także innych szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które wpływałyby na odmienną ocenę. Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w skardze, w tym w szczególności zarzut nieprawidłowej oceny intencji skarżącego jako wnioskodawcy, ubiegającego się – jak podnosi – nie tylko o pomoc finansową, ale także niepieniężną, w tym psychologiczną, należy podnieść, że co do zasady świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na wniosek (art. 102 ust. 1 u.p.s.). Organy w niniejszym przypadku rozważały zatem ewentualną pomoc ukierunkowaną na spełnienie celów, jakie skarżący przedstawił we wniosku z dnia 5 września 2017r. Po rozważeniu zaś jego sytuacji na podstawie wyczerpujących ustaleń, opartych zarówno na wywiadzie środowiskowym, jak i oświadczeniach wnioskodawcy i zgromadzonej dokumentacji, doszły do wniosku, że sytuacja, w jakiej się znajduje – na datę orzekania – nie kwalifikuje go do pomocy społecznej. Trzeba zauważyć, że o pomoc psychologiczną, o której mowa w skardze, skarżący nie wnioskował na etapie postępowania administracyjnego. Organy nie posiadały zatem stosownej wiedzy, pozwalającej rozważać możliwość przyznania takiej pomocy. Jeśli chodzi o ułatwienie zdobycia dokumentów skarżący sam wyraźnie sugerował we wniosku "dofinansowanie". Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku leczenia, aparatu słuchowego i okularów. Jeśli zaś chodzi o odzież termiczną i obuwie zimowe, trudno oczekiwać, by orzekając na podstawie wniosku złożonego we wrześniu 2017r. organy mogły badać zasadność hipotetycznych potrzeb wnioskodawcy, artykułowanych w tym przypadku we wniosku, a następnie w czasie wywiadu środowiskowego w sposób następujący: "W. S. prosi o pomoc w formie zimowych butów i odzieży termoaktywnej gdyż jak oświadczył wątpi w przyznanie pomocy na ogrzewanie lokalu. Oświadczył również, że jak temperatura w mieszkaniu będzie niższa niż 16 st. C musi posiadać w/w bieliznę, a w przypadku gdy temp. będzie wynosiła 20 st. C rezygnuje z w/w pomocy". Na podstawie takiego stwierdzenia nie sposób ustalić, czy wspomniany rodzaj odzieży jest dla skarżącego niezbędny, a tylko taka odzież – zgodnie z art. 48 u.p.s. – może być przyznana w ramach pomocy społecznej. Poza tym podkreślić trzeba, że pomoc społeczna nie służy zaspokajaniu wszelkich oczekiwań wnioskujących o taką pomoc. Celem pomocy społecznej jest wsparcie osób wymagających pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, którym nie są w stanie samodzielnie podołać natomiast celem nie jest zwolnienie osób, które o taką pomoc się ubiegają od wykorzystywania własnych umiejętności i możliwości w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się borykają (wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2017r., sygn. IV SA/Wa 347/17). W niniejszym przypadku – w świetle takiego rozumienia celów pomocy społecznej – organ odwoławczy zasadnie wskazał, że skarżący w aktualnej sytuacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę wysokość jego dochodu, a także poziom wydatków, nie kwalifikuje się do tej pomocy o charakterze finansowym. Wypada zaś zauważyć, że także pomoc rzeczowa w postaci m.in. niezbędnego ubrania przyznawana jest zgodnie z art. 48 u.p.s. w sytuacji gdy dana osoba lub rodzina jest go pozbawiona. Możliwość przyznania również takiej pomocy nie może być oceniana w oderwaniu od indywidualnej sytuacji danej osoby, w tym jej możliwości finansowych, a także celów realizowanych przez pomoc społeczną w rozumieniu wyżej opisanym. Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.