II SA/Ke 372/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 372/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: referent stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. ze skargi J. i J. małż. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...], III. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Powiatowy Starosta we W. udzielił D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 4622/2, położonej we W. przy ul. K. W dniu 9 września 2003r Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego we W. przeprowadził oględziny, w czasie których stwierdził niezgodność prowadzonych robót z projektem budowlanym. Niezgodności te polegały na: - podwyższeniu w obrysie garażu ścian i na poziomie 4,36 m od poziomu terenu, wykonanie tarasu z murem - bariery o wysokości ok. 90 cm ponad poziom tarasu, - nie zamontowaniu wrót garażowych w ścianie zachodniej projektowanego garażu, a wykonanie w ich miejsce okna o wymiarach w świetle ościeży 1,10 na 1,30m, - wybudowaniu przy północno- zachodnim narożniku domu tarasu o wysokości ok. 1,50 m ponad teren, o wymiarach 5m x 6,60m,w formie płyty żelbetowej wylewanej z dwoma biegami schodowymi. Z powodu powyższych odstępstw, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym w oparciu o art.50 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy tym budynku mieszkalnymn, a następnie w oparciu o art.51 ust.1 pkt.3 w/w ustawy, decyzją z dnia [...], nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2003r, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji w dniu [...]. Pismem z dnia 4.11.03r. i z dnia 2.03.04r. organ i instancji wzywał D. D. do złożenia zamiennego projektu budowlanego. Wcześniej bo już w piśmie z dnia 13.10.03r. a następnie w piśmie z dnia 27.02.04 skarżący i inni mieszkańcy zawiadomili organ nadzoru budowlanego I instancji, iż w przedmiotowym budynku odbywają się przyjęcia weselne zakłócające ciszę nocną. W styczniu 2004r. w toku oględzin, organ ten stwierdził, że aranżacja wnętrz odbiega od mieszkalnych, ponieważ wystrój wnętrz wskazuje na działalność gospodarczą. W dniu 23 lutego 2004r. inwestorka zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego /PINB/ we W. o zakończeniu robót budowlanych polegających na adaptacji budynku mieszkalnego na budynek o działalności mała gastronomia wraz z kawiarnią, z możliwością organizowania małych przyjęć, natomiast w marcu 2004r. złożyła dokument pod nazwą "projekt zamienny budynku mieszkalnego na budynek o działalności mała gastronomia wraz z kawiarnią" Po złożeniu w/w projektu budowlanego, PINB we W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust.5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. decyzją z dnia [...], nakazał D.D., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz wykonanie pomieszczenia higieniczno sanitarnego dla osób niepełnosprawnych, a to z uwagi na to, że inwestorka zamierza użytkować przedmiotowy obiekt jako obiekt o funkcji mała gastronomia wraz z kawiarnią i możliwością organizowania małych przyjęć. Powyższe rozstrzygnięcie, po rozpatrzeniu odwołania J. i J. K. zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestorka odstąpiła od pozwolenia na budowę i zamierza użytkować budynek jako lokal gastronomiczny. W świetle regulacji Ustawy prawo ochrony środowiska z 27.04.2001r., obiekt małej gastronomii z kawiarnią, z możliwością organizowania małych przyjęć okolicznościowych nie może być zaliczany do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, dla których wymagany byłby obowiązek sporządzenia raportu. Ponadto po dokonaniu analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zmiany dokonano uchwałą RM w W. z dnia 18.06. 1998r., organ stwierdził, iż inwestycja ta nie narusza ustaleń tego planu, który przewiduje na tym obszarze zabudowę wolnostojąca i bliźniaczą z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W związku z czym nie ma przeciwwskazań do użytkowania wspomnianego obiektu jako lokalu gastronomicznego. Na powyższą decyzję J. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę tę cofnęli i Sąd w sprawie II SA/Ke 299/05 postanowieniem z dnia 31 marca 2006 r. umorzył postępowanie sądowe. Ponieważ inwestorka wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [...]-Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na budynek o działalności małej gastronomii, kawiarni z możliwością organizowania małych przyjęć okolicznościowych. Decyzją z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.i J.K. utrzymał decyzję z dnia [...] w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji, organ przedstawił w/w przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał także, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...]. zawiesił postępowanie wszczęte na skutek interwencji mieszkańców budynków przy ul. K. we W., w sprawie wykonania pomiarów poziomu hałasu przenikającego do środowiska związanego z działalnością inwestorki w przedmiotowym budynku do czasu określenia przez Ministra Środowiska dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane zastosował przepis art. 51ust.4 ustawy Prawo budowlane z 1994r, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego tj. z dnia [...] ., ponieważ w niniejszej sprawie chodzi o wykonanie budowy obiektu z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, a nie o zmianę sposobu użytkowania obiektu , która ma miejsce wtedy, gdy w wybudowanym i użytkowanym na podstawie przepisów obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Wobec tego skoro obowiązek nałożony na inwestorów decyzją z dnia 24.09.03r. wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. został wykonany, to zasadne było zatwierdzenie projektu budowlanego w swietle art.51 ust.4 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym J. i J. K. wnioskowali o zawieszenie postępowania odwoławczego z powodu prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. postępowania w sprawie poziomu hałasu emitowanego w związku z działalnością prowadzoną przez D. D.w przedmiotowym budynku, organ odwoławczy wskazał, że nie przesłanek do zawieszenia postępowania odwoławczego. Podał, że przedmiotowa inwestycja- budynek małej gastronomii z kawiarnią i możliwością organizownia przyjęć nie jest zaliczany w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że obiekt taki może być uznany za przedsięwzięcie nieuciążliwe, z czego w dalszej kolejności wypływa wniosek, że przedsięwzięcie to nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ odwoławczy wskazał na znajdującą się w aktach administracyjnych opinię sanitarną z dnia 22.12 2003r., w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny bez zastrzeżeń zaopiniował dokumentację projektową adaptacji budynku mieszkalnego na budynek o działalności mała gastronomia z kawiarnią z możliwością organizowania małych przyjeć, a nadto decyzją z dnia [...]. dopuścił obiekt do użytku. Powołujac w dalszej części uzasadnienia, przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska organ odwoławczy wywodził, że nie ma podstaw do zawieszenia postepowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], J. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 32, 47 Konstytucji RP, §323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art.5 ust.1 pkt.6 i art.48 ustawy prawo budowlane z 1994r - poprzez ich błędną interpretację, oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 11 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na załatwienie sprawy. W dość obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący akcentowali przede wszystkim, że nielegalna działalność D. D. w przedmiotowym obiekcie powoduje całonocne hałasy / orkiestra, zespoły muzyczne, dziesiątki gości, parking dla gości/ uniemożliwiając nocny odpoczynek. Wskazali, że ich budynek mieszkalny i inne oddalone są maksymalnie na kilkanaście metrów od siebie, pomiedzy domami sa niskie metalowe siatki. Zakwestionowali kompetencje zarówno organu I jak i II instancji do rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Podkreślili oni, że skoro działalność gospodarcza prowadzona przez D. D. powoduje całonocne hałasy, to w sprawie z racji swoich kompetencji ustawowych właściwy powinien być Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Poza tym postępowanie winno być w niniejszej sprawie zawieszone z uwagi na postępowanie w przedmiocie pomiarów poziomu hałasu prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący podnieśli również, iż po dokonaniu pomiarów aukustycznych, w dniu 19 sierpnia 2004r, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez D. D. przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano. Zgodnie z art. 134 par 1 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1240 ze zmianami), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy, w toku przeprowadzonych oględzin w dniu 9 września 2003r, organ nadzoru budowlanego stwierdził odstępstawa w prowadzonych robotach budowlanych od warunków udzielonego D.D. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, w związku z czym postanowieniem z dnia [...], w trybie art.50 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. / Dz. U. z 2003r , nr.207, poz.2016 ze zm.,dalej zwaną ustawą/ wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie postanowieniem z dnia [...] zobowiązał inwestorkę na podstawie art.51 ust.1 pkt.3 ustawy do złożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Do zastosowania rygoru określonego w art.50 ustawy konieczne jest ustalenie nie tylko faktu realizowania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, lecz jednocześnie wykazanie, że to odstępstwo ma charakter istotny w odniesieniu do pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, co do tego, że D. D. realizowała budynek mieszklany z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, i że odstępstwa te były istotne, dlatego prawidłowo organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art.50 ustawy Prawo budowlane i wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Prawidłowo też w terminie dwóch miesięcy o jakim mowa w przepisie art. 50 ust.4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wydał decyzję w trybie art.51 ust.1 pkt.3 tej ustawy zobowiązując inwestorkę do złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zakreślając termin złożenia tego dokumentu do dnia 30.10.2003r. Z treści przepisu art.51 ust.4 ustawy wynika, że jeżeli właściwy organ nałożył na inwestora obowiązek, o którym mowa w ust.1 pkt.3, organ ten po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie tego obowiązku, a stwierdziwszy jego wykonanie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo gdy budowa została zakończona - organ wydaje decyzję, w której orzeka o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że inwestorka w marcu 2004r. a więc po upływie terminu wskazanego przez organ, złożyła opracowanie zatytułowane "Projekt zamienny budynku mieszkalnego na budynek o działalności mała gastronomia wraz z kawiarnią z możliwością organizowania małych przyjęć okolicznościowych". Z opisu technicznego zawartego w tym opracowaniu, wynika, że budynki sąsiednie jednorodzinne znajdują się w odległości około 22 i 37 m od budynku usług gastronomicznych, dlatego wykluczyć należy ewentualne zakłócenia "hałasowe" w czasie okolicznościowych przyjęć. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, nie można uznać, że inwestorka wykonała obowiązek nałożony na nią decyzją z dnia [...]. Zgodnie z tą decyzją zobowiązana była złożyć zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Na gruncie niniejszej sprawy były to istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę, ujawnione przez organ nadzoru budowlanego, które były podstawą wszczęcia postępowania w trybie art.50 i 51 ustawy. Tymczasem jak to wyżej podano, inwestorka złożyła projekt budowlany budynku przeznaczonego na prowadzenie małej gastronomii wraz z kawiarnią z możliwością organizowania małych przyjęć okolicznościowych. Stwierdzić trzeba, że nałożenie obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w trybie art.51 ust.1 pkt.3 ustawy, w żaden sposób nie oznacza, że w ramach tego obowiązku inwestorka mogła złożyć projekt budowlany, z którego wprost wynikało, że dotyczy on zmiany sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego na obiekt, w którym prowadzona będzie działalność gastronomiczna. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uregulowane zostało w przepisach art. 70 i 71a ustawy Prawo budowlane z 1994. /a przed zmianą ustawy Prawo budowlane dokonane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane Dz.U. nr 93 poz. 888 w przepisie art.71/ i w trybie tych przepisów powinno być prowadzone. Organy nadzoru budowlanego obu instancji zupełnie wadliwie uznały, że w takiej sytuacji - przy zmianie sposobu użytkowania- możliwe jest prowadzenie postępowania w trybie art.50 i 51 ustawy. Skoro inwestorka w zakreślonym terminie nie złożyła projektu budowlanego zamiennego uwzględniajacego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, to organ winien wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 51 ust.5 prawa budowlanego. Poza tym zupełnie pominęły fakt, że inwestorka stosując filozofię faktów dokonanych, mimo obowiązującego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, roboty te kontynuowała a w lutym 2004r.- a więc przed wydaniem decyzji w trybie art.51 ust.1 pkt.3 ustawy, zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. Z przytoczonych wyżej względów nie było podstaw do wydania decyzji z dnia [...] opartej na przepisie art.51.ust.1 pkt.2 ustawy i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zobowiązującej inwestorkę do wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenia budynku o funkcji mała gastronomia z kawiarnią....." do stanu zgodnego z prawem, i to pomijając już nawet fakt, że wydana została po upływie terminu dwóch miesięcy o jakim mowa w art. 50 ust.4 ustawy. Skoro zatem wydanie decyzji w świetle art.51 ust.4 i art.51 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie miało oparcia w ustaleniach faktycznych to wszytkie te decyzje należało uznać za wadliwe. To naruszenie prawa materialnego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w zw. z art.135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art.152 tej ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.