II SA/Ke 376/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nakładające na A.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wzywające zobowiązanego do wpłacenia powyższej grzywny wraz z opłatą za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł na rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w terminie do dnia 31 marca 2016 r. oraz wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w tym samym terminie, z jednoczesnym pouczeniem, że w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 poz. 1619 ze zmianami) , dalej zwanej "ustawą", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] i orzekając co do istoty na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał A. P. i A. P. doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. K. w Ł., do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z zm.), poprzez demontaż okna o wymiarach 1,0 x 1, 2m, istniejącego w zachodniej ścianie szczytowej budynku i zamurowanie tego otworu materiałem ściennym ceramicznym o grubości minimum 12cm i właściwościach materiału niepalnego, w tym materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfer, cegła szklana lub inne przeszklenie, o odporności ogniowej minimum El 30. Upomnieniem z [...] PINB działając jako wierzyciel wezwał A.P. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji oraz pouczył, że niewykonanie w sposób dobrowolny tego obowiązku poskutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Tytułem wykonawczym z [...] PINB działając jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z [...] uznał za nieuzasadnione wniesione przez zobowiązanego zarzuty. W trybie zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte ww. tytułem wykonawczym. Następnie tytułem wykonawczym z [...] PINB działając jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z [...] uznał za nieuzasadnione wniesione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tego tytułu wykonawczego. W trybie zażaleniowym, postanowieniem z [...] organ II instancji utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Następnie organ I instancji wydał postanowienie z [...]. Dalej organ odwoławczy podniósł, że PINB jako organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem wszczął w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu od dnia doręczenia upomnienia zobowiązanemu, a zatem zgodnie z art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy. Stosownie zaś do art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie z § 4 art. 26 jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszym postępowaniu), przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W niniejszym postępowaniu egzekucyjnym jest to tytuł wykonawczy z 16 września 2015 r. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z § 2 art. 119 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 27.02.2007r., Sygn. akt: II OSK 397/06). Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie nałożony obowiązek wynika z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. Dodał, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (wykonanie robót budowlanych), organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj.: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego organ egzekucyjny słusznie w pierwszej kolejności nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jedynym sposobem uniknięcia prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wykonanie w całości obowiązku nakazanego przez organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że stosowanie do art. 121 § 4 ustawy jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 121 § 2 z zastrzeżeniem § 5 ustawy (dotyczy tylko egzekucji rozbiórki budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) każdorazowo nałożona grzywna (w stosunku do osób fizycznych) nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł (...). W ocenie organu odwoławczego wysokość nałożonej grzywny jest wystarczająco dolegliwa dla przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanych obowiązków i nie wykracza poza granice określone w art. 121 § 2 ustawy. Ponadto organ egzekucyjny prawidłowo naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł, bowiem w myśl art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Odnosząc się do zażalenia organ II instancji stwierdził, że argumenty w nim podniesione nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi, ponieważ decyzja nakazująca obowiązek jest w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie A.P. i A. P. wnieśli o umorzenie w całości postępowania znak: [...]. Wskazali, że organy obu instancji w niniejszej sprawie działają bezprawnie, w sposób wyjątkowo krzywdzący i naruszający prywatną własność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że organ wypełnił wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie postanowienia nakładającego grzywnę na postawie art. 119 ustawy, albowiem wszczęcie egzekucji zostało poprzedzone upomnieniem wzywającym dłużnika do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji [...], wystawiony zaś tytuł wykonawczy odpowiada obowiązującym przepisom. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu, że w tej sprawie celowe było nałożenie grzywny po to, aby przymusić dłużnika do wykonania obowiązku. Środek ten jest o tyle mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze, że w przypadku zastosowania się skarżących do ostatecznej decyzji, nakazującej im zamurowania otworu okiennego, a więc wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Tak więc dłużnik wykonując obowiązek może uchronić się przed obowiązkiem jej zapłaceniem. Natomiast w przypadku orzeczenia wykonania zastępczego, z którym wiążą się koszty zwykle w wyższej wysokości, niż w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku, koszty te będą obciążały dłużnika. W niniejszej sprawie także wysokość nałożonej grzywny nie budzi zastrzeżeń; jest ona tylko na tyle dolegliwa, aby przymusić zobowiązanego do zastosowania się do obowiązku zamurowania okna w sposób opisany w tytule wykonawczym Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to zauważyć należy, że sprowadzają się one do kwestionowania prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy. Jak jednak była już o tym mowa, decyzja ta jest ostateczna, a wniesiona na nią przez skarżących skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem tut. Sądu z 13 maja 2015 r., sygn. II SA/Ke 423/15. W postępowaniu egzekucyjnym organ generalnie poza dwoma wyjątkami wynikającymi z art. 33 § 1 pkt 4 i 5 ustawy (które w tej sprawie nie mają zastosowania) nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. W związku z tym także wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym na podstawie takiej decyzji nie jest do tego uprawniony. Nadto zauważyć należy, że wniesione od tytułu wykonawczego przez dłużnika zarzuty zostały uznane ostatecznym postanowieniem z [...] za nieuzasadnione. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko w odrębnym, szczególnym trybie. Również w niniejszej sprawie nie jest możliwe, czego domagają się skarżący, uchylenie wszystkich decyzji i postanowień jakie zostały wydane w ciągu ostatnich pięciu lat. Aby bowiem zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzję lub postanowienie, konieczne jest zachowanie szeregu wymogów, w tym między innymi złożenie skargi w terminie 30 dni od otrzymania konkretnego aktu (decyzji, postanowienia). Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zażądanie od organu wszystkich odwołań, zażaleń i skarg składanych przez skarżących w ciągu ostatnich lat. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718).