II SA/Ke 378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019r. sprawy ze skargi P. S.. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia W. S., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie: – uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta Kielce, obręb 0005, numerami działek: 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 314, 396, 397, 398, 399, 400, 401, 402, 403, 404, 405, 406, 407, 408, 409, 410, 411, 412, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 316, 420, 421, 422, 423, 424, 425, 426, 427, 428; – uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta K., obręb 0005, numerami działek: 389/2, 390/1, 391/3, 393/2, 394/1, 314/2, 396/1, 401, 402/1, 404/2, 405/1, 407/2, 408/1, 410/1, 398, 413/1, 414/1, 416/2, 417/1, 420/2, 421/2, 422/1, 423/2, 424/1, 425/2, 426/1, 427/2, 428/1, 411/1, 399, 392/1. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 17 września 2017 r., sprecyzowanym w dniu 17 stycznia 2018 r., W. S. wystąpił o uchylenie dwóch ww. decyzji Prezydenta Miasta. Organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa, wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 12 lutego 2018 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 i art. 155 Kpa nie pochodzi od strony postępowania. W zażaleniu, wniesionym w imieniu własnym i swojego syna P.S., W. S. zarzucił organowi I instancji, że niesłusznie odmówił jego synowi P. S. statusu strony. P.S. posiada bowiem ustawowe prawo pierwokupu nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. T. 5. Zarzucił organowi pomyłkę co do osoby wnioskodawcy i pełnomocnika. W dniu 17 kwietnia 2018 r. W. S. złożył w Kolegium dokument pełnomocnictwa do reprezentowania swojego syna P.S. we wszelkich kwestiach spornych dotyczących "X." S.A. Organ II instancji wyjaśnił, że całe postępowanie toczyło się z inicjatywy W.S., a zatem nie jest zasadny zarzut, że organ I instancji nie uznał za stronę P.S.. Dalej wskazano, że o podział nieruchomości przy ul. T. w Kielcach wniósł użytkownik wieczysty, tj. "X." S.A. W świetle art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") i art. 28 Kpa tylko ten podmiot był stroną postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami z dnia 9 września 2002 r. i 3 września 2009 r. W.S. jest jedynie najemcą nieruchomości przy ul. T. 5, tymczasem stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dzielonej. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało wyrok NSA w sprawie I OSK 2236/14. W.S., jako osoba nie legitymująca się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzjami podziałowymi, nie ma więc interesu prawnego w rozumieniu art. 154 i art. 155 w zw. z art. 28 Kpa umożliwiającego wszczęcie na jego wniosek postępowania w sprawie uchylenia omawianych decyzji podziałowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W.S., działając w imieniu własnym i swojego syna P.S. podniósł, że w wyniku podziałów z 2002 i 2009 roku granice działek przebiegają w sposób bezsensowny przez istniejący budynek, konkretnie chodzi o granicę między działkami 389/4 i 390/4, a wydzielona działka nr 389/4 posiada powierzchnię niezapewniającą racjonalnego gospodarowania nieruchomością. W skardze zarzucono ponadto, że Kolegium pominęło prawo pierwokupu P.S. i składane mu przez właściciela oferty sprzedaży, w konsekwencji niewłaściwie uznało, że nie posiada on interesu prawnego. Podniesiono również zarzut nieprawidłowości dokonywanych przez Kolegium pouczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. tut. Sąd odrzucił skargę W.S., z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. W tej sytuacji pozostała do rozpoznania skarga P.S., reprezentowanego przez W.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, w trybie art. 154 § 1 i art. 155 Kpa, postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającymi projekty podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Z kolei art. 155 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści zażalenia, uzasadnieniem dla uchylenia wymienionych wyżej decyzji jest zarzut naruszenia prawa P.S. do udziału w postępowaniu podziałowym nieruchomości przy T. 5, jako najemcy i zarazem osoby, której przysługiwało prawo pierwokupu. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno art. 154 § 1, jak i art. 155 Kpa przewidują nadzwyczajne, a zarazem dopuszczalne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 Kpa. Przepisy te, jak wynika z ich brzmienia, mają zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 § 1), ewentualnie gdy strona nabyła prawo (art. 155). Zastosowanie ww. przepisów możliwe jest pod warunkiem zachowania tzw. tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 771). Co do zasady we wstępnej fazie każdego postępowania administracyjnego organ bada, czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania. W sytuacji gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymagający przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Taka właśnie sytuacji zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wszczęcie postępowania w trybie art. 154 i art. 155 Kpa miało dotyczyć postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta zatwierdzających, w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej jako "ugn", projekty podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ugn podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wykładnia art. 97 ust. 1 ugn, dokonana z uwzględnieniem art. 28 Kpa, prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją uregulowania zawartego w art. 97 ust. 1 ugn jest to, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, posiadając w tym postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 82/11; z dnia 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2325/17). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P.S. nie posiadał tytułu własności do nieruchomości, których dotyczyły ww. decyzje podziałowe. Nie był też ich użytkownikiem wieczystym. W żadnym z tych postępowań nie brał udziału. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska oczywiste jest, że prawa do udziału w postępowaniu podziałowym nie zapewnia prawo obligacyjne, jakim jest prawo najmu. Wbrew twierdzeniu autora skargi, prawa do udziału w takim postępowaniu nie zapewnia także prawo pierwokupu, które przejawia się w istnieniu pierwszeństwa nabycia określonej rzeczy, w razie gdyby druga strona sprzedała rzecz osobie trzeciej, ale nie jest ono równoznaczne z tym, że osoba, której takie prawo przysługuje, staje się właścicielem czy użytkownikiem wieczystym zanim to prawo wykona. W tej sytuacji za w pełni zasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że P. S. nie przysługiwał status strony postępowań zakończonych decyzjami, których uchylenia domagał się w trybie art. 154 i art. 155 Kpa, co w sposób ewidentny wynika już z samego wniosku. Powyższa okoliczność determinowała w realiach niniejszej sprawy odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.