II SA/Ke 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi Spółki K. w K. na decyzję SKO z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od SKO na rzecz Spółki K. w K. kwotę 895 (osiemset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. i I. F. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdami z ul. L. na działkach oznaczonych nr 416/1 i 416/4 obręb 0024 przy ul. L. w K., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają "odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami". Organ I instancji nie odniósł się do parametrów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym obszarze, dostępnych z tej samej drogi publicznej. W ocenie Kolegium przyjęcie przez organ I instancji, iż o kontynuacji funkcji projektowanych budynków, ich parametrów stanowią budynki usytuowane przy ul. Wojska Polskiego, Żeromskiego, Prendowskiej jest zaprzeczeniem respektowania zasady dobrego sąsiedztwa ze względu na zbyt dużą odległość porównywanych obiektów. Planowana lokalizacja budynków wielorodzinnych o znacznie większych parametrach od istniejących budynków jednorodzinnych na wskazanym przez inwestora terenie stanowi naruszenie istniejącego ładu przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wskazał, że w granicach realizacji inwestycji inwestor zobowiązany jest zaprojektować i zrealizować odpowiednią liczbę miejsc postoju samochodów (parking), wynikającą z charakteru funkcjonalno – użytkowego inwestycji i zewnętrznych warunków komunikacyjnych, bez jej doprecyzowania i uwzględnienia w planowanym zagospodarowaniu terenu objętego wnioskiem. Uszczegółowienie wniosku w zakresie wskazania lokalizacji miejsc postojowych, do czego organ winien był wezwać inwestora skutkować będzie zmianą sposobu zagospodarowania terenu inwestycji poprzez przeznaczenie istotnej części zaplanowanego pasa zieleni na parking osiedlowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółka A, domagała się stwierdzenia jej nieważności bądź ewentualnie jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 134 kpa w zw. z art. 16 § 1 zd. 2, art. 129 § 2 kpa poprzez rozpoznanie odwołania J. i I. F., pomimo tego, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem 14-dniowego terminu na jego wniesienie, liczonego od dnia doręczenia decyzji, - art. 24 § 1 pkt. 7 w zw. z art. 27 § 1 kpa, poprzez załatwienie sprawy przez podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, chociaż prezes tego SKO, pozostająca w stosunku nadrzędności służbowej wobec jego członków jest stroną w niniejszej sprawie, - art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy przez podlegające wyłączeniu SKO, ponieważ sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu - prezesa SKO, będącego stroną w sprawie, - art. 61 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. c i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej ocenie, że wydana decyzja o warunkach zabudowy była niezgodna z tymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została wysłana jako jedna przesyłka, adresowana na "I. F. i J. F." i odebrana, o czym świadczy podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru, przez I. F. Przy czym z dowodu doręczenia nie wynikało doręczenie zastępcze dla J. F., przewidziane w art. 43 zdanie 1 kpa, gdyż doręczyciel na jego odwrocie podkreślił, że przesyłkę doręczono "adresatowi". Doręczenie to nastąpiło dnia 6 września 2006 r., zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upływał dnia 20 września 2006 r. Odwołanie I. F. i J. F., zawarte w jednym piśmie nadane zostało w urzędzie pocztowym dnia 21 września 2006 r. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się w ogóle, co do zachowania terminu do wniesienia odwołania, jednak rozpoznanie "odwołania I. F. i J. F." (o czym świadczy treść wstępna decyzji) oznacza, że uznał on odwołania tych uczestników za wniesione w terminie. Tego stanowiska Sąd jednak nie podzielił wskazując, że odwołanie złożone przez I. F. wpłynęło 1 dzień po terminie. Natomiast uznanie skuteczności doręczenia decyzji J. F., które wywołałoby skutki prawne, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami wymagało dokładnego wyjaśnienia organu odwoławczego, czego brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Złożone na żądanie organu wyjaśnienie J. F., że mąż doręczył jej przesyłkę dopiero 4 dni po jej odebraniu, zdaniem Sądu mogłoby uzasadniać jedynie ewentualny wniosek o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, a nie uznanie skuteczności doręczenia we wskazanym dniu. O sposobach doręczania pism stronie postępowania administracyjnego stanowią przepisy art. 42-44 kpa, a obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie, który z nich uznał za skuteczny wobec J. F. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy poza wskazanymi w treści uzasadnienia uwagami Sąd, nakazał Kolegium zająć stanowisko w sprawie zarzutu wystąpienia przesłanek do wyłączenia organu. Powyższy wyrok zaskarżyła Spółka A w całości. Zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na tym, że Sąd w zakresie odwołania J. F. uchylił decyzję organu oraz udzielił organowi wskazania, co do dalszego postępowania, że J. F. nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na tym, że Sąd w zakresie odwołania I. F. uchylił decyzję oraz nakazał organowi ocenić, czy uchybił on terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy powinien on wydać stosowne do tego stwierdzenia orzeczenie, 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegającej na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony; 4. art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na tym, że Sąd mimo, że SKO uznało, że nie ma podstaw do swego wyłączenia, nie wskazał, jakie czynności powinny być podjęte w celu ponownej oceny tej kwestii; 5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, art. 24 § 1 pkt 7 w związku z art. 27 § 1 oraz art. 25 § 1 pkt 1 kpa, polegające na tym, że Sąd nie uchylił decyzji SKO z powodu zaistnienia podstaw wznowienia postępowania polegające na orzekaniu w sprawie przez organ i pracowników podlegających wyłączeniu; 6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez sprzeczność ustaleń, że decyzja Prezydenta Miasta została skutecznie doręczona J. F. i może ona wystąpić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz, że doręczenie to jako sprzeczne z prawem było nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 2 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest na podstawie akt sprawy administracyjnej dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy materialnego i procesowego, a w razie ustalenia, że doszło do naruszenia prawa zastosować środki określone ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Sąd I instancji obowiązany był wyprowadzić konsekwencje prawne z ustaleń, które dokonał na podstawie akt sprawy. Tymczasem Sąd ten ocenił zachowanie terminu do wniesienia odwołania, ale nie wziął pod uwagę kwestii rażącego naruszenia prawa, tylko przekazał sprawę do ustaleń ponownych organowi odwoławczemu. Ponadto Sąd niższej instancji obowiązany był ustalić i ocenić czy doszło do naruszenia art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 kpa, gdyż nie można przekazać takiej oceny organowi, którego zarzuty naruszenia przepisów o wyłączeniu dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamieszczenie wskazania, co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy Sąd nie dokonał wykładni przepisów prawa, pozostawiając wykładnię i ocenę organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przekazanym mu do ponownego rozpoznania wyroku. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Skarżący zarzuca organowi II instancji, że rozpoznał odwołanie J. i I. F., pomimo tego, iż złożyli oni odwołanie z przekroczeniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Z powyższym zarzutem skarżącego należy się zgodzić. Po wpłynięciu odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy zostało ono wniesione w terminie. Zachowanie terminu jest bowiem jednym z podstawowych warunków formalnych umożliwiających rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ II instancji, a jego dochowanie podlega badaniu z urzędu. Dlatego też stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, o ile strona nie domaga się jego przywrócenia, powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i musi wydać postanowienie o uchybieniu terminu stosownie do treści art. 134 kpa. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że organ I instancji przesłał swoją decyzję uczestnikom I. F. i jego żonie J. F. w jednej przesyłce. Przesyłka ta została odebrana w dniu 6 września 2006 r., a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis "F." i adnotacja poczty, że przesyłkę doręczono adresatowi. Zatem niewątpliwie decyzja organu I instancji skierowana do I. i J. małżonków F. została odebrana w dniu 6 września 2006 r. przez jednego adresata, tj. I. F. Termin do wniesienia odwołania, biegł więc w stosunku do I. F. od dnia, w którym odebrał on decyzję. Pomimo, iż J. F. osobiście nie odbierała przesyłki, należy uznać, że również dla niej termin do złożenia odwołania zaczął biec w dniu, w którym jej mąż odebrał decyzję. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń, przewidują formę doręczenia zastępczego, nie do rąk samego adresata, lecz jego dorosłego domownika. Zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Tak więc I. F. podejmując przesyłkę adresowaną także dla swojej żony mieszkającej pod tym samym adresem, uczynił to jako dorosły domownik w trybie powołanego wyżej przepisu. Zastępcza forma doręczenia przesyłki przewidziana w art. 43 kpa rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi, w dniu jego odbioru przez dorosłego domownika. Zatem, w stosunku do J. F. doręczenie decyzji organu I instancji również nastąpiło w dniu 6 września 2006 r. Przy czym, dla określenia daty doręczenia przesyłki nie ma znaczenia okoliczność, kiedy dorosły domownik faktycznie przekazał przesyłkę adresatowi (ma to znaczenie jedynie dla postępowania o przywrócenie terminu). Zgodnie z orzecznictwem sądowym data doręczenia zastępczego jest miarodajna do oceny, czy środek odwoławczy wniesiony został w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z dnia 22 marca 2000 r. I SA/Lu 1731/98 LEX nr 40679) I. F. jak i J. F. wnieśli, w jednym piśmie, odwołanie od decyzji I instancji w dniu 21 wrześnie 2006 r., czym uchybili terminowi do wniesienia tego środka. Z chwilą upływu terminu do złożenia odwołania, decyzja staje się ostateczna. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, uważane jest za rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowi ono bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa. Wzruszenie takiej decyzji nastąpić może jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozpoznając odwołanie I. F. i J. F. organ II instancji dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa, co powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2. kpa. Wystąpienie powyższej wady decyzji, skutkuje stwierdzeniem przez Sąd jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżona decyzja narusza art. 24 § 1 pkt. 7 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, poprzez załatwienie sprawy przez podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, chociaż prezes tego SKO, pozostająca w stosunku nadrzędności służbowej wobec jego członków jest stroną w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 25 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 26 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy przez podlegające wyłączeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponieważ sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu - jego prezesa, będącego stroną w sprawie. W ocenie Sądu, pierwszy z wymienionych zarzutów jest w pełni zasadny. Bezspornym jest, że uczestnikiem postępowania przed organami obu instancji była prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W myśl art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Z kolei art. 24 § 1 pkt 7 kpa wskazuje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Pojęcie nadrzędności służbowej związane jest zarówno ze stosunkiem pracy, organizacją, podziałem pracy w urzędzie, jak i jego zadaniami. Ocena spełnienia przesłanki wyłączenia pracownika powinna być dokonywana na podstawie przepisów prawa materialnego regulującego stosunek służbowy (pracy) poszczególnych kategorii pracowników, a także przepisów organizacyjnych i regulaminowych (statutowych) odnoszących się do organizacji pracy i struktury konkretnego urzędu. Zgodnie z art. art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r.) prezes kolegium nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy z etatowymi członkami kolegium oraz dokonuje w imieniu kolegium, czynności z zakresu prawa pracy wobec etatowych członków kolegium. Nadto, zgodnie z art. 11 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, prezes kolegium: ogłasza konkurs na członków kolegium, przewodniczy pracom komisji konkursowej, przedstawia kandydatów na członków kolegium wyłonionych w drodze konkursu, występuje z wnioskami o powołanie i o odwołanie wiceprezesa kolegium oraz członka kolegium oraz czuwa nad jednolitością orzecznictwa, sprawnością pracy kolegium i wyznacza przewodniczących składów orzekających. Z przedstawionych kompetencji prezesa kolegium wynika, iż jest on osobą nadrzędną służbowo, zarówno w stosunku do etatowych jak i pozaetatowych członków kolegium. Skoro tak, zasadny jest zarzut, iż zaskarżoną decyzję wydały osoby, wyłączone z mocy art. 27 § 1 kpa. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut naruszenia art. 25 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika. Pojęcie "interesy majątkowe" należy interpretować możliwie szeroko nie tylko jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych ale także jako ograniczenie stanu majątkowego chociażby w sposób pośredni. Tak pojmując treść tego przepisu uznać należy, że przedmiotowa decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą chce przeprowadzić skarżący dotyczy interesów majątkowych prezesa kolegium. Naruszenie art. 25 § 1 kpa. i 27 kpa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 litera b ppsa skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności jak i uchylenia zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji Sąd stwierdził nieważność decyzji, eliminując ją z obrotu prawnego. Wskazane powyżej uchybienia, czynią bezprzedmiotowym rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ppsa. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ppsa. Po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia organ odwoławczy postąpi zgodnie z regulacją zawartą w art. 27 § 3 kpa.