II SA/Ke 380/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 28 grudnia 2023 r. nr LI/376/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diety dla sołtysów oddala skargę. W dniu 28 grudnia 2023 r., na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", Rada Gminy Wilczyce podjęła uchwałę Nr LI/376/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diety dla sołtysów Gminy Wilczyce. W § 1 uchwały przyjęto, że w uchwale Nr VII/63/2019 Rady Gminy Wilczyce z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diety dla sołtysów Gminy Wilczyce, zmienionej uchwałą Nr XV/117/2020 Rady Gminy Wilczyce z dnia 7 lutego 2020 r., wprowadza się następujące zmiany: § 4 otrzymuje brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". W § 2 uchwały postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wilczyce, a w § 3 że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski skargi zarzucił naruszenie przepisu art. 25a u.s.g. poprzez udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą radnych, których interesu prawnego dotyczyła ta uchwała. Skarżący wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w dniu 23 stycznia 2024 roku zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Wilczyce o wyjaśnienie, czy w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brali udział radni będący jednocześnie sołtysami. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 24 stycznia 2024 roku Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że za podjęciem przedmiotowej uchwały głosowało 10 radnych, w tym dwóch sołtysów. Stosownie do treści przepisu art. 25a u.s.g., jak dalej wskazał skarżący, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g., należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto art. 25a u.s.g. wykluczający z udziału w głosowaniu radnego, wobec którego projekt głosowanej uchwały dotyczy jego interesu prawnego, nie wskazuje, aby to wykluczenie było uzależnione od sposobu głosowania radnych. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa me ma znaczenia, czy udział radnego miał, czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały. Dalej skarżący podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wilczyce dokonała zmiany uchwały Nr VII/63/2019, określającej wysokość diety dla sołtysów Gminy Wilczyce. Warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, była jej publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym, której pierwotnie zmieniana uchwała nie przewidywała. Tym samym wprowadzając na mocy zaskarżonej uchwały zapis o publikacji uchwały Nr VII/63/2019 w wojewódzkim dzienniku urzędowym Rada Gminy spełniła warunek konieczny do wejścia w życie tej uchwały, a tym samym do wejścia w życie postanowień określających zasady, na jakich sołtysom z terenu Gminy Wilczyce będzie przysługiwała dieta. Z tego względu, w ocenie skarżącego, nie tylko uchwała Nr VII/63/2019, wprost określająca wysokość diety dla sołtysów Gminy Wilczyce, ale również zaskarżona uchwała Nr LI/376/2023, konwalidująca wskazaną wyżej uchwałę w zakresie publikacji, dotyczyły znajdującego swoje oparcie w przepisie art. 37b u.s.g. interesu prawnego radnych będących jednocześnie organami wykonawczymi w sołectwach położonych na terenie Gminy Wilczyce. Okoliczność, że w głosowaniu nad uchwałą Nr LI/376/2023 brali udział radni będący jednocześnie sołtysami, przesądza zatem o podjęciu tej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że regulacja art. 25a u.s.g. nie wyłącza możliwości głosowania radnego (będącego sołtysem) nad uchwałą w sprawie diet sołtysów. Analiza systemowa wewnętrzna przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi bowiem do wniosku, iż prawnie dopuszczalna jest możliwość wzięcia udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą przez radnych będących jednocześnie sołtysami. Organ zwrócił uwagę na przepisy art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. Pierwszy z nich stanowi, iż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Z jednej strony przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. dopuszcza wprost sytuację, w której radni gminy głosują w swojej sprawie, ustalając m.in. wysokość należnych im diet. Z drugiej zaś strony biorąc pod uwagę przepis art. 37b ust. 1 u.s.g., nie można przyjąć, aby radni mogliby być wyłączeni od głosowania nad wskazaną uchwałą z tego powodu, że ustalają zasady przysługiwania diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje różne typy jednostek pomocniczych, zaliczając do nich m.in. sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Restrykcyjna wykładnia przepisu art. 25a u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, gdzie część radnych, a w skrajnych sytuacjach wszyscy radni będący jednocześnie sołtysami, musieliby podlegać wyłączeniu od głosowania właśnie z uwagi na to, że głosują nad uchwałą podejmowaną w ich interesie prawnym. Taka sytuacja nie może podlegać ocenie przez pryzmat przepisu art. 25a u.s.g., gdyż trudno mówić, aby głosowanie nad uchwałami w sprawie diet radnych czy diet sołtysów mogło być rozpatrywane pod kątem tego, że dotyczy interesu prawnego radnych. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2012 r. sygn. II SA/Op 387/12, gdzie wskazano, iż dieta sołtysa ma na celu wyrównywać wydatki i straty spowodowane pełnieniem wskazanej funkcji, czyli stanowi zwrot kosztów i wydatków związanych ze sprawowaniem funkcji, a nie z powodu posiadania statusu sołtysa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, dokonano zmiany uchwały Nr VII/63/2019 Rady Gminy Wilczyce z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diety dla sołtysów Gminy Wilczyce – ten sposób, że § 4 tej ostatniej uchwały otrzymał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było to, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uchwała podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości oraz zasad przyznawania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (sołtysów) stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. i jako taka powinna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skarżący wywodzi, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak zaś ustalono na podstawie informacji udzielonej przez Przewodniczącego Rady Gminy Wilczyce, w podjęciu zaskarżonej uchwały brali udział sołtysi – za jej podjęciem głosowało bowiem 10 radnych, w tym dwóch sołtysów. Należy jednak zauważyć, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 9) uchwały zmienianej uchwałą zaskarżoną, tj. uchwały Nr VII/63/2019 Rady Gminy Wilczyce z 30 maja 2019 r., w jej § 1 ust. 1 ustalono dietę dla sołtysów Gminy Wilczyce w wysokości 150 zł za udział w Sesji Rady Gminy, zaś w § 1 ust. 2 postanowiono, że zapisu ust. 1 nie stosuje się do sołtysów sprawujących jednocześnie mandat radnego. Dalsze zapisy uchwały dotyczą sposobu potwierdzania obecności na Sesji Rady Gminy oraz terminu i sposobu wypłaty diet. Uchwała podlegała co prawda zmianie na podstawie uchwały Rady Gminy Wilczyce z 7 lutego 2020 r. Nr XV/117/2020 (opubl. na str. www.bip.wilczyce.pl), jednak zmiana ta dotyczyła wyłącznie wysokości diety (podniesienie do 200 zł), zaś zapisy § 1 ust. 2, 3 i 4 pozostały bez zmian, co wynika wprost z § 2 tej ustawy zmieniającej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma w ocenie Sądu treść przywołanego § 1 ust. 2 uchwały zmienianej z 30 maja 2019 r., przesądza on bowiem, że zasadnicze rozstrzygnięcie uchwały dotyczące wysokości diety dla sołtysów nie odnosi się do tych sołtysów, którzy sprawują jednocześnie mandat radnego. Zapis ten, ograniczający w taki właśnie sposób zakres podmiotowy uchwały "pierwotnej" z dnia 30 maja 2019 r., przekłada się w oczywisty sposób na zakres uchwały zmieniającej, która dotyczy wyłącznie obowiązku publikacji uchwały we właściwym Dzienniku Urzędowym. Innymi słowy, także ta uchwała odnosi się jedynie do tych sołtysów, którzy nie są jednocześnie radnymi. W tej zaś sytuacji zarzut skargi dotyczący tego, że w głosowaniu nad uchwałą zmieniającą brali udział radni będący jednocześnie sołtysami, należy uznać za nieskuteczny, uchwała ta bowiem – z uwagi na treść § 1 ust. 2 uchwały zmienianej – nie dotyczy ich interesu prawnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 3 II SA/Ke 380/24 1