II SA/Ke 382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. K. na wykaz dróg gminnych postanawia: odrzucić skargę. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach datowaną na 9 czerwca 2017 r. (16 czerwca 2017 r.- data wpływu do organu) skargę, w której między innymi zaskarżył "Wykaz dróg gminnych Gmina Opatowiec stan na dzień 31.12.2015r.", podnosząc, że jest to akt prawa miejscowego, w którym w poz. 16 Rogów-Góry Rogowskie/Potulin obiekt nosi nr 357018T i którym Gmina posługuje się jako źródło rzekomego prawa lokalnego. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy O. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, wyjaśniając, że dokumentu zatytułowany "Wykaz dróg gminnych Gminy Opatowiec stan na dzień 31.12.2015 r." jest dokumentem wewnętrznym gminy jako zarządcy dróg gminnych. Gmina prowadzi bowiem ewidencję dróg gminnych na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67 poz. 582). Wykaz dróg gminnych prowadzony jest na podstawie aktów prawa miejscowego zaliczających dane odcinki dróg do kategorii dróg gminnych i nie jest aktem prawa miejscowego ani też inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto organ podniósł, że droga Rogów-Góry Rogowskie o nr 357018T została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 18 lipca 1986 r. nr XIV138/86 i umieszczenie jej w wykazie dróg gminnych jest konsekwencją tej uchwały. W sprawie nie ma znaczenia, że tytuł własności co do przedmiotowej drogi Gmina uzyskała w dniu 28 marca 2016 r. decyzją Wojewody Świętokrzyskiego znak: SPN.IV.7532.2016.2016 Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu, organ złożył pismo procesowe z dnia 31 sierpnia 2017 r., w którym wyjaśnił, że dokument "Wykaz dróg gminnych Gmina Opatowiec Stan na dzień 31.12.2015r." został sporządzony przez S. K. - podinspektora Urzędu Gminy dla potrzeb własnych stanowiska pracy jak i Urzędu Gminy w celu realizacji zadań ciążących na pracowniku w zakresie zarządzania drogami. W załączeniu organ przedstawił całość dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 §2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Zaskarżony do Sądu przez R. K. w niniejszej sprawie dokument tj. "Wykaz dróg gminnych Gmina Opatowiec Stan na dzień 31.12.2015r.", jak wynika z wyjaśnień organu, został sporządzony przez podinspektora Urzędu Gminy Opatowiec – S. K. dla potrzeb własnych stanowiska pracy jak i urzędu gminy w celu realizacji zadań ciążących na pracowniku w zakresie zarządzania drogami i jest to dokument wewnętrzny gminy. W ocenie Sądu, analiza treści wykazu, w kontekście powołanego przepisu art. 3 §2 ustawy p.p.s.a. oraz okoliczności jego sporządzenia, wskazuje, że zaskarżony dokument nie stanowi żadnego z wymienionych w tym przepisie prawa aktów lub czynności podlegających kontroli jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżony wykaz nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm, które mają charakter generalny i abstrakcyjny, jak również nie wynika z jego treści, aby był załącznikiem do aktu prawa miejscowego. Ponadto wykaz ten nie jest także inną (niż decyzje i postanowienia) czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Zatem musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe, nie wynika w niniejszej sprawie, aby zaskarżony wykaz dotyczył określonego uprawnienia lub obowiązku skarżącego pozostającego w związku z przepisem prawa, z którego wynika takie uprawnienie lub obowiązek. Skoro zaś "Wykaz dróg gminnych Gmina Opatowiec Stan na dzień 31.12.2015r." nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., dlatego też nie przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na ten dokument. Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy p.p.s.a., Sąd obowiązany był skargę odrzucić.