II SA/Ke 382/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 12 lutego 2019 r. nr IV/36/2019 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność: - § 4 ust. 1 – w zakresie wyrażenia " i kontrolnym", - § 4 ust. 4 pkt 2, - § 7 ust. 3 i 4 załączników od 1 do 16 do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr IV/36/2019 z dnia 12 lutego 2019 r. Rada Gminy Wilczyce, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwaliła statuty jednostek pomocniczych Gminy Wilczyce – sołectw Bożęcin, Bugaj, Dacharzów, Daromin, Dobrocice, Gałkowice-Ocin, Łukawa, Ocinek, Pęczyny, Pielaszów, Przezwody, Radoszki, Tułkowice, Wilczyce, Wysiadłów, stanowiących załączniki nr 1-16 do tego aktu. W podjętej uchwale wskazano, że traci moc uchwała nr VI/28/2015 Rady Gminy Wilczyce z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (§ 2), a wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wilczyce (§ 3). W treści każdego z ww. załączników uchwalono, że: - organem uchwałodawczym i kontrolnym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Zebranie wiejskie tworzą wszyscy stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały we wszystkich sprawach należących do sołectwa (§ 4.1); - do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz odwołanie tych organów (§ 4 ust. 4 pkt 2); - dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa ( 7 ust. 3); o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców wyznacza się termin wyboru w tym samym dniu pół godziny po pierwszym terminie i wówczas bez względu na liczbę obecnych przeprowadza się wybory (§ 7 ust. 4). Skargą z dnia 8 maja 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: 1. § 4 ust. 1 załączników nr 1 - 16 do uchwały - w zakresie wyrażenia "i kontrolnym", 2. § 4 ust. 4 pkt 2 ww. załączników, 3. § 7 ust. 3 i 4 ww. załączników. W tym zakresie organ nadzoru zarzucił naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez uzależnienie ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej od osobistej obecności na zebraniu co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa, podczas gdy przepisy u.s.g. nie wprowadzają warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 i art. 18a u.s.g. poprzez przypisanie zebraniu wiejskiemu kompetencji kontrolnych i elekcyjnych, podczas gdy przepisy u.s.g. zastrzegają dla tego zebrania jedynie kompetencje uchwałodawcze. Mając na uwadze powyższe Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 4 ust. 1 ww. załączników w zakresie wyrażenia "i kontrolnym", - § 4 ust. 4 pkt 2 ww. załączników, - § 7 ust. 3 i 4 ww. załączników. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczyce wniosła o uwzględnienie skargi w całości i nieobciążanie kosztami postępowania sądowego. Organ przyznał, że wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, które nie wynikają wprost z treści przepisu art. 36 ast. 2 u.s.g., może być uznane za modyfikację ustawowych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Natomiast intencją przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały było podniesienie frekwencji wyborczej, co poprawia legitymizację organów wyłonionych w ramach takiej procedury. Z kolei zaskarżone wyrażenie "i kontrolnym" również może rodzić wątpliwości – biorąc pod uwagę treść przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. Z kolei z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, a uprawnienia elekcyjne zebrania wiejskiego nie wynikają wprost z treści tego przepisu. Na rozprawie sądowej w dniu 18 lipca 2019 r. pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżania uchwały Rady Gminy Wilczyce nr IV/36/2019 z dnia 12 lutego 2019 r. wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przechodząc do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać na art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, że regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutów sołectwom powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zestawiając treść zaskarżonych regulacji uchwały, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, to jest: - § 7 ust. 3 – "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa; - § 7 ust. 4 – "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców wyznacza się termin wyboru w tym samym dniu pół godziny po pierwszym terminie i wówczas bez względu na liczbę obecnych przeprowadza się wybory" z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g., należy uznać zasadność podniesionego w ww. zakresie zarzutu skargi. Przepis ten wskazuje bowiem, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Jest to zatem regulacja kompletna, niezastrzegająca żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Choć trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach jednostek pomocniczych gminy warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one, mające charakter iuris cogentis, ustawowe zasady wyboru sołtysa, rady sołeckiej czy zarządu osiedla (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 742/18, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, u.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, dostępne j.w.). Tym samym z obrotu prawnego należało wyeliminować ww. regulacje, dotyczące bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Przechodząc do § 4.1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "organem uchwałodawczym i kontrolnym w sołectwie jest zebranie wiejskie" należy podzielić stanowisko Wojewody, który domaga się stwierdzenia nieważności wyrażenia "i kontrolnym". W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym statut sołectwa określa w szczególności m.in. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Jak trafnie wskazano w skardze, obowiązujące przepisy u.s.g. zastrzegają dla zebrania wiejskiego jedynie kompetencje uchwałodawcze, stanowiąc w art. 36 ust. 1, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, przy czym działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tymczasem Rada Gminy Wilczyce, wykraczając poza upoważnienie zawarte w ustawie, przypisała zebraniu wiejskiemu nie tylko wyżej zakwestionowane kompetencje elekcyjne, ale również kontrolne. Tym samym organ, postanawiając że zebranie wiejskie jest organem kontrolnym, podjął uchwałę w tej części z istotnym naruszeniem prawa – zwłaszcza, że jak wynika z cyt. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. to organy gminy sprawują kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów sołectwa. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie przez racjonalnego ustawodawcę zebraniu wiejskiemu jedynie uprawnień uchwałodawczych wskazuje na wyraźne ograniczenie kompetencji tego organu w stosunku do rady gminy, która jest jednocześnie organem stanowiącym i kontrolnym – poprzez powołaną komisję rewizyjną (art. 18, art. 18a u.s.g.). Przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 u.s.g., przy czym zaskarżone przepisy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd orzekł jak w wyroku. Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy Wilczyce o "nieobciążanie kosztami postępowania sądowego" wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie – w której organ nadzoru wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. – brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego albowiem strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ani w skardze ani też na rozprawie nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów ( art. 210 § 1 p.p.s.a. ).