II SA/Ke 384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi R.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.K.-S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda na podstawie art.134 k.p.a stwierdził niedopuszczalność odwołania R. P. i T. K. wniesionego od pisma Starosty S. z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż pismem z dnia 17.03.2011r. R. P. i T. K. zwrócili się do Starosty S. o złożenie oświadczenia następującej treści: "Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa uchyla się od skutków prawnych oświadczenia woli z dnia 17.07.1974r. Rep A 2317/74 Naczelnika Miasta S. K. Ś. działającego za Skarb Państwa, jako złożonego pod wpływem błędu co do celu opisanego w § 2 umowy odnośnie celu przeznaczenia zakupionej nieruchomości opisanej w § 1 umowy i gwarancji dopisanej w § 10 umowy. Jednocześnie Starosta oświadcza, że przedmiotową nieruchomość zakupiono z przeznaczeniem na budowę budynku administracyjnego przy ul. S. 3a, co wynika z przedłożonej w § 2 umowy decyzji Prezydium PRN w S. z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania inwestycji. Takiej treści winno być oświadczenie § 2 umowy. Pozostała treść umowy nie budzi zastrzeżeń. W związku z powyższym Starosta S. uchyla się od skutków prawnych decyzji z dnia [...] znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] znak: [...] dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako podjętej bez podstawy prawnej. W decyzji o zwrocie uznano bowiem, że nieruchomość wykorzystano niezgodnie z celem wywłaszczenia zapisanym z umowie, w oparciu o sfałszowany wypis aktu notarialnego zakupu nieruchomości przez Skarb Państwa w dniu 17.07.1974r., którego oryginał nie jest podpisany przez notariusza". Wnioskodawcy wyjaśnili, że od 1992 roku wynajmowali od Gminy S. lokal na pracownię twórczą w budynku przy ul. O. 3 w S.. Jako najemcy nie uczestniczyli w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez co zostali pozbawieni możliwości wykazania czyja jest nieruchomość. Wskazali nadto, że przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W opisanym na wstępie piśmie z dnia [...] Starosta S. poinformował wnioskodawców o braku podstaw do dokonania przez niego żądanej czynności, albowiem faktycznie dotyczy ona zmiany treści § 2 aktu notarialnego z dnia 17.07.1974r. Nie jest także dopuszczalne uchylenie się przez Starostę od skutków prawnych decyzji z dnia [...], albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują takiej formy w przypadku zakwestionowania przez stronę zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Starosta wyjaśnił również, iż nie jest władny do zajmowania stanowiska wobec żądań wnioskodawców w powyższych sprawach, albowiem nie byli oni stronami tych postępowań. W piśmie z dnia 31.03.2011r. skierowanym do Wojewody ego zatytułowanym "odwołanie od decyzji Starosty S. z dnia 21.03.2011r." R. P. i T. K. wnieśli o uchylenie "decyzji" Starosty i wyznaczenie przedstawiciela Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 17.07.1974r. Rep. A 2317/74, przez doręczenie go B. P. (aktualnej właścicielce spornej nieruchomości). Wojewoda wyjaśnił, że pismo wnioskodawców z dnia 31.03.2011r. nie było zatem odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Zaskarżone "odwołaniem" pismo Starosty S. z dnia [...] było odpowiedzią na pismo wnioskodawców w kwestii uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego aktem notarialnym z dnia 17.07.1974r. Pismo to nie zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji w myśl uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988r. (sygn. III AZP 1/88) i wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981r. (sygn. SA 1163/81). Nie zawierało bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy, było odpowiedzią na pismo wnioskodawców i miało charakter wyłącznie informacyjny. Złożenie odwołania od takiego pisma było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji). W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. P., wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Wojewody oraz Starosty do działania w niniejszej sprawie, podniosła zarzuty dotyczące meritum jej wniosku z dnia 17.03.2011r. Nie zawarła w niej natomiast zarzutów dotyczących zasadności postanowienia Wojewody stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Dlatego też odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930). W związku z powyższym podkreślić należy, iż w myśl postanowień art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o tę zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych. Skoro zatem decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Ponadto aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. I OSK 361/05, LEX nr 196288, postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991r. sygn. II SA 84/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się od Starosty S. złożenia oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli Naczelnika Miasta S. zawartego w akcie notarialnym z dnia 17.07.1974r. jako złożonego pod wpływem błędu co do celu przeznaczenia zakupionej nieruchomości oraz złożenia oświadczenia o rzeczywistym celu zakupu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto żądała od Starosty S. uchylenia się od skutków prawnych decyzji z dnia [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody ego z dnia [...] dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako podjętej bez podstawy prawnej. W związku z powyższym zaznaczyć należy, iż żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera normy prawa materialnego dającej podstawę do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Roszczenie podważające treść aktu notarialnego z uwagi na jego cywilnoprawny charakter powinno być dochodzone w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś w drodze postępowania administracyjnego. Nie ma także podstaw prawnych do uchylenia się przez Starostę od skutków prawnych powyższych decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie poprzez jej wzruszenie w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 k.p.a., tj. na skutek wznowienia postępowania (art. 145), uchylenia, zmiany (art. 154 i 155), stwierdzenia nieważności (art. 156), uchylenia lub zmiany przez ministra (art. 161), stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162) lub jeżeli tak stanowi przepis szczególny (art. 163). Zgodzić się zatem należy z organem, iż pismo Starosty S. z dnia [...] nie załatwiało żadnej sprawy administracyjnej, nie było bowiem rozstrzygnięciem, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygałoby o prawach i obowiązkach jednostki. Było jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej wskazującą na brak podstaw do złożenia żądanych oświadczeń woli. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie można wskazać wyraźnej podstawy prawnej w niewątpliwy sposób wynikającej z przepisów prawa materialnego, Wojewoda słusznie uznał, że nie było podstawy do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia procesowego w formie decyzji. Wobec powyższego, ponieważ pismo organu I instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie. Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.