II SA/Ke 386/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2012r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...], nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny i w tym zakresie orzekł, że grzywna ta winna wynosić 4.500zł, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ nadzoru ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], nakazał T. S. dokonać rozbiórki - zasypania samowolnie wykonanego zbiornika wodnego ziemnego, położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów wsi T. numerami 32/2 i 33/4. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a WSA w dniu 19 lutego 2010 r. odrzucił skargę T. S. na tę decyzję. PINB w S. upomnieniem z dnia 6 maja 2010 r. wezwał T. S. do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 7 dni. Następnie wobec braku jego wykonania nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. Do tego postanowienia został załączony tytuł wykonawczy nr 3/10 z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] WINB uchylił to rozstrzygnięcie w części dotyczącej grzywny. Skargę na powyższe postanowienie wniosła T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. WSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę należy rozważyć, który ze środków egzekucyjnych będzie prowadził bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla skarżącej. W dniu 19 kwietnia 2011 r. pracownicy PINB w S. przeprowadzili kontrolę zbiornika wodnego, usytuowanego w miejscowości T. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerem 32/2 i 33/4, która wykazała istnienie na nich oraz sąsiednich działkach dużego rozlewiska wodnego o nieregularnych kształtach. Ponieważ na dzień kontroli z powodu wysokiego stanu wód nie dało się zlokalizować zbiornika wodnego będącego przedmiotem egzekucji, ponowna kontrola została przeprowadzona w dniu 26 października 2011 r. i wykazała, że zbiornik stał się możliwy do zlokalizowania. Dlatego w dniu 15 listopada 2011 r. wezwano T. S. do wykonania rozbiórki - zasypania obiektu i poinformowania o wykonaniu obowiązku. Z uwagi na brak odpowiedzi na to wezwanie oraz zakończenie okresu zimowego, w dniu 2 marca 2012r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kolejną kontrolę podczas której stwierdzono, iż zbiornik nadal istnieje. Powyższe spowodowało, że PINB w S. postanowieniem z dnia [...] nałożył na T. S. grzywnę w wysokości 8.000 zł celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązek rozbiórki) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny słusznie nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Nałożenie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego w tym przypadku byłoby bardziej dolegliwie, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami związanymi z wyceną robót, wyłonieniem wykonawcy, które w całości obciążałyby zobowiązaną i które zobowiązana musiałaby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót budowlanych przez wykonawcę. Odnosząc się natomiast do samej wysokości ustalonej grzywny przez organ I instancji, Inspektor stwierdził, że organ ten nie dokonał stosownej analizy w tym zakresie i nie uzasadnił orzeczonej wysokości grzywny. W ocenie organu II instancji kwota ta jest zawyżona, bowiem koszty związane z wykonaniem nałożonego obowiązku będą wynosić około 4500 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy m.in. stwierdził, że sprawa zbiornika wodnego wykonanego na działce nr ewid. 32/2 i 33/4 w miejscowości T. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją PINB w S. z dnia [...] Zobowiązana miała więc wystarczająco dużo czasu (od listopada 2009r.) do wykonania nałożonego obowiązku. Obecne wskazywanie na brak możliwości jego wykonania należy uznać za próbę wydłużania postępowania egzekucyjnego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S., domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, zarzucając naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podniosła, że nie była informowana o "kontrolach" prowadzonych przez pracowników Inspektoratu na terenie jej nieruchomości, a powinien zostać jej umożliwiony udział w takich czynnościach. Wskazała, że zaskarżonemu postanowieniu zarzuca przede wszystkim zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zapłata grzywny w wysokości 4.500 zł znacznie przekracza jej możliwości finansowe, a w konsekwencji nie doprowadzi również do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Dodała, że postępowanie organu narusza art. 7 § 2 ustawy, bowiem nałożona grzywna jest dla niej szczególnie dotkliwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że niniejsza sprawa była już analizowana przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 704/10 uchylił oba wydane w sprawie postanowienia dotyczące grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ze wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku wynika, że organ winien był, zgodnie z treścią art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanym dalej ustawą (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) uzasadnić, dlaczego uważa, że nie jest celowe zastosowanie wykonania zastępczego i dlaczego uważa, że zastosowana przez niego grzywna prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Sąd dostrzegł także naruszenie art. 26 § 1 ustawy oraz stwierdził, że organ winien uwzględniać stan istniejący w dacie stosowania tych środków, a nie stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze tak sformułowane wytyczne Sądu, podkreślić należy, że organy rozstrzygając ponownie sprawę, wykonały je prawidłowo. Wprawdzie organ II instancji nie napisał wprost w uzasadnieniu swego postanowienia, że w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wykonanie wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku było możliwe, ale ponieważ organ ten prawidłowo zinterpretował i zaakceptował poprawne ustalenia organu I instancji dokonane na podstawie czynności kontrolnych z dnia 26 października 2011 r. i 2 marca 2012 r. które wykazały, iż zasypanie przedmiotowego zbiornika wodnego ziemnego jest możliwe, to nie można uznać, aby to uchybienie organu II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujący konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę - zasypanie samowolnie wykonanego zbiornika wodnego ziemnego. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązaną tego właśnie nakazu, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Podkreślić należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżąca pomimo upomnienia zbiornika nie zasypała, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącą do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ww. ustawy organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Podkreślić należy, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna nie jest karą pieniężną, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie skarżącej do wykonania przez nią obowiązku rozbiórki poprzez zasypanie zbiornika wodnego. Podnoszona przez T. S. okoliczność, iż nie ma pieniędzy, tym bardziej powinna skłonić ją do jak najszybszego wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym wystawionym na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] Wykonanie bowiem rozbiórki przed ściągnięciem nałożonej na nią grzywny, jak już to wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia, będzie skutkowało umorzeniem tej grzywny, stosownie do art. 125 § 1 ustawy. Powyższa okoliczność przemawia także za podzieleniem stanowiska organu, że w tej konkretnej sytuacji bardziej uzasadnione jest zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia niż wykonania zastępczego. To ostatnie bowiem pociągnęłoby za sobą znaczne koszty (wyceny robót i wyłonienia wykonawcy), którymi obciążona zostałaby skarżąca, niezależnie od kosztów samego zasypania zbiornika wodnego. Warto również zauważyć, że powoływanie się przez skarżącą na uciążliwości wynikłe z wysokości nałożonej na nią grzywny, oznacza w istocie, że mimo istnienia prawnego obowiązku zasypania przedmiotowego zbiornika wodnego i braku przeszkód do wykonania tego obowiązku, skarżąca nie ma w dalszym ciągu zamiaru tego uczynić. Gdyby bowiem taki zamiar miała, to obowiązek uiszczenia grzywny stałby się najprawdopodobniej bezprzedmiotowy, przez co wspomniane uciążliwości straciłyby na znaczeniu (art. 125 i 126 ustawy). Nie można zgodzić się ze skarżącą, że winna być ona zawiadomiona o przeprowadzonych przez organ I instancji czynnościach kontrolnych. Określone bowiem w art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane czynności (tj. czynności kontrolne dokonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego, które po protokolarnym ustaleniu stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego) nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 kpa, a zatem nie muszą być dokonywane w obecności strony. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając to, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone T. S. upomnienie, tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 7 dni od jego doręczenia a wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo przez organ II instancji umotywowana, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.