II SA/Ke 386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie unieważnienia w części praktycznej egzaminu państwowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] orzekającą o unieważnieniu w części praktycznej egzaminu państwowego, przeprowadzonego w dniu 16.09.2015r. przez egzaminatora L. K., w związku z ubieganiem się przez W. B. o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w zakresie prawa jazdy kat. B. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa unieważnił w części praktycznej egzamin państwowy, przeprowadzony w dniu 16 września 2015r. o godz. 09.40 przez egzaminatora L. K., w związku z ubieganiem się przez W. B. o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w zakresie prawa jazdy kat. B, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 155 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 16.09.2015r. W. B. przystąpił do egzaminu praktycznego w zakresie prawa jazdy kat. B w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego i uzyskał ocenę negatywną. Zdający wniósł skargę na przebieg tego egzaminu zarzucając egzaminatorowi, iż jego ocena była "niesłuszna, krzywdząca i bezpodstawna, a zachowanie egzaminatora wyjątkowo złośliwe". Wskazał, że egzaminator zarzucił mu dwukrotne przekroczenie dopuszczalnej prędkości, w tym jedno po przejechaniu progu zwalniającego, na którym było ograniczenie prędkości do 20 km/h. W ocenie strony takie ograniczenie prędkości obowiązuje tylko przed i na progu zwalniającym, a nie za nim, czego jednak egzaminator nie uwzględnił. Organ podniósł, że po uzyskaniu wyjaśnień egzaminatora, egzaminatora nadzorującego oraz po obejrzeniu nagrania przebiegu części praktycznej stwierdzono, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezpośrednią przyczyną orzeczenia oceny negatywnej z egzaminu było dwukrotne, zdaniem egzaminatora, przekroczenie przez zdającego dopuszczalnej prędkości określonej stosownym oznakowaniem. Pierwsze miało miejsce na ul. Śląskiej, a drugie na ul. Sandomierskiej. Z zapisu przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego wynika, że na odcinku ul. Śląskiej zastosowane są progi zwalniające, o czym ostrzega oznakowanie pionowe, tj. na jednym słupku umieszczono w sposób wskazany na rys. 8.1.8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w układzie pionowym znak A-11a ("próg zwalniający") wraz z tabliczką T-1 wskazującą odległość znaku ostrzegawczego od miejsca niebezpiecznego oraz znak B-33 ("ograniczenie prędkości") do 20 km/h. Prędkość pojazdu zdającego podczas przejazdu przez próg zwalniający na ul. Śląskiej wynosiła 10 km/h, a zatem przejazd przez próg zwalniający został wykonany poprawnie. Podstawą oceny negatywnej było zaś dwukrotne nie zastosowanie się przez zdającego do znaków ograniczenia prędkości, w tym na odcinku ul. Śląskiej, obowiązującego zdaniem egzaminatora również po przejechaniu progu zwalniającego. Organ wyjaśnił, iż stosownie do pkt 8.1 zał. nr 4 wskazanego powyżej rozporządzenia oraz do pozyskanych interpretacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departament Transportu Drogowego umieszczenie w układzie pionowym znaków A-11a wraz z tabliczką T-1 i B-33 w sposób wskazany na rys. 8.1.8 tego załącznika (na słupku) wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg, a więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości, z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi zarówno przed jak i na odcinku drogi za progiem zwalniającym. Organ podkreślił, że przedstawiona przez odwołującego interpretacja Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Transportu Drogowego z dnia 27.10.2015r. odnosi się jedynie do znaku B-33 oznaczającego zakaz przekraczania prędkości określonej na znaku liczbą km na godzinę, jednakże nie odnosi się do układu ww. znaków drogowych, jakie zostały zastosowane na ul. Śląskiej. Organ wskazał również, że zarzut zdającego dotyczący "złośliwego zachowania egzaminatora" w oparciu o zapis dźwięku części praktycznej egzaminu nie jest zasadny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I-szej instancji podniosło, że pismem z dnia 28.09.2015r. W. B. wniósł skargę na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego w dniu 16 września 2015r. przez egzaminatora L. K. Część praktyczna egzaminu na prawo jazdy została utrwalona na nagraniu załączonym do materiału dowodowego. W. B. otrzymał negatywną ocenę z egzaminu, gdyż dwukrotnie popełnił błąd polegający na przekroczeniu dozwolonej prędkości, tj. raz po przejechaniu progu zwalniającego, na którym było ograniczenie prędkości do 20 km/h, na ul. Śląskiej, drugi na ul. Sandomierskiej. Egzaminator uznał, że zdający po przejechaniu progu zwalniającego przekroczył dopuszczalną prędkość, w sytuacji gdy ograniczenie prędkości obowiązywało nie tylko podczas przejazdu przez próg, ale także po przejechaniu progu zwalniającego. Z zapisu przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego wynika, że na odcinku ul. Śląskiej zastosowane są progi zwalniające, o czym ostrzega oznakowanie pionowe, tj. na jednym słupku umieszczono w sposób wskazany na rys. 8.1.8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w układzie pionowym znak A-11a ("próg zwalniający’) wraz z tabliczką T-1 wskazującą odległość znaku ostrzegawczego od miejsca niebezpiecznego oraz znak B-33 ("ograniczenie prędkości") do 20 km/h. Prędkość pojazdu zdającego podczas przejazdu przez próg zwalniający na ul. Śląskiej wynosiła 10 km/h. Z nagrania części praktycznej egzaminu wynika, że przejazd przez próg zwalniający został wykonany poprawnie, zaś po jego przejechaniu zdający przyspieszył do ok. 30 km/h, czego w ocenie egzaminatora nie powinien był zrobić. Zdaniem Kolegium, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy ograniczenie prędkości znakiem B-33 umieszczonym razem ze znakiem A-11a "próg zwalniający", obowiązuje wyłącznie podczas przejazdu przez ten próg, czy również po jego przejechaniu na dalszym odcinku drogi. Kolegium wskazało, że kwestie znaczenia i zakresu obowiązywania, zastosowania w organizacji ruchu, znaków A-11a i B-33 regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002r., nr 170, poz.1393 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust.2 ww. rozporządzenia, znak A-11a "próg zwalniający" ostrzega o wypukłości na jezdni zastosowanej w celu spowolnienia ruchu pojazdów. W myśl zaś § 27 ust.1 rozporządzenia, znak B-33 "ograniczenie prędkości" oznacza zakaz przekraczania prędkości określonej na znaku liczbą kilometrów na godzinę. Dopuszczalna prędkość określona na znaku obowiązuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i § 32, do miejsca: wprowadzenia innej dopuszczalnej prędkości znakiem B-33 lub B-43, umieszczenia znaku D-40 oznaczającego początek strefy zamieszkania, umieszczenia znaków oznaczających odpowiednio początek lub koniec obszaru zabudowanego, o których mowa w § 58 ust. 3 i w § 114 ust. 1 pkt 1 i 2. W toku postępowania wyjaśniającego, organ I-szej instancji uzyskał stanowisko z Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Transportu Drogowego z dnia 26.10.2012r. wskazujące, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2002r., znak: A-11a "próg zwalniający"- wraz z tabliczką T-1 wskazującą odległość znaku ostrzegawczego od miejsca niebezpiecznego - ostrzega o wypukłości na jezdni zastosowanej w celu spowolnienia ruchu pojazdów (§ 7 ust.2); B-33 "ograniczenie prędkości" oznacza zakaz przekraczania prędkości określonej na znaku liczbą km na godzinę (§ 27 ust. 1). Zgodnie ponadto z przepisami pkt 8.1 zał. nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, umieszczenie w układzie pionowym znaków: A-11a wraz z tabliczką T-1 i B-33 w sposób wskazany na rys. 8.1.8 tego załącznika, wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg. Również we wcześniejszych wyjaśnieniach z Ministerstwa Infrastruktury z dnia 20.06.2008r. i z 29.08.2011r. wskazano, że kombinacja przedmiotowych znaków oznacza prędkość graniczną przejazdu przez próg zwalniający, a prędkość wskazana znakiem B-33 odnosi się jedynie do miejsca umieszczenia progu zwalniającego. Zastosowania zaś nie znajdują ogólne zasady stosowania znaku B-33, zgodnie z którymi ograniczenie wskazane na znaku obowiązuje do najbliższego skrzyżowania lub do znaku odwołującego zakaz. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania stanowisko w sprawie wyraził egzaminator nadzorujący, który wskazał, że znaczenie i zakres obowiązywania znaku B-33 na progach zwalniających określa pkt. 8.1 zał. nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r. Przywołane przepisy stanowią, że znak B-33 "ograniczenie prędkości" do 20 km/h umieszczony na jednym słupku w układzie pionowym wraz ze znakiem A-11a "próg zwalniający" oraz tabliczką T-1 określającą odległość od progu (rys. 8.1.8.) wskazuje prędkość graniczną przejazdu przez próg zwalniający. A zatem nie dotyczy i nie ogranicza prędkości, z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi za progiem zwalniającym. Zdaniem egzaminatora nadzorującego, egzaminator L. K. naruszył przepisy ustawy w aspekcie merytorycznej oceny egzaminu. Kolegium wskazało, że odwołujący w toku postępowania przedstawiał odmienne stanowisko. W jego ocenie, zastosowanie powyższych znaków drogowych dotyczy nie tylko przejazdu przez próg zwalniający, ale również na odcinku drogi po przejechaniu przez ten próg, zgodnie z zasadami wyrażonymi w § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Na poparcie swego stanowisko przedstawił interpretację z dnia 27.10.2015r. Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Ponadto odwołujący uzyskał stanowisko z Komendy Głównej Policji Biura Prewencji i Ruchu Drogowego z dnia 26.11.2015r. wskazujące, iż ograniczenie prędkości wynikające z treści znaku B-33 nie przestaje obowiązywać po samym fakcie przejechania progu zwalniającego. Ograniczenie prędkości określone znakiem B-33, umieszczonym łącznie ze znakiem A-11a, obowiązuje nie tylko na progu zwalniającym, lecz do miejsca, w którym następuje jego odwołanie w sposób określony w § 27 rozporządzenia z dnia 31.07.2002r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że zagadnienie będące podstawą negatywnej oceny egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie zostało uregulowane w przepisach prawa w sposób jasny i precyzyjny, nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Uzyskane w toku postępowania interpretacje dotyczące zakresu obowiązywania ograniczenia prędkości wyrażonego znakiem B-33 łącznie ze znakiem A-11a "próg zwalniający", potwierdzają niejednoznaczność obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, które pozostawiają możliwość zupełnie odmiennych interpretacji. W związku z powyższym, Kolegium, nie negując zarówno stanowiska organu I instancji jak i odwołującego, stwierdziło, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma opinia egzaminatora nadzorującego nad odwołującym, który posiada w tym zakresie specjalistyczną i praktyczną wiedzę. Skoro w ocenie egzaminatora nadzorującego nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów, a zdający właściwe przejechał przez próg zwalniający i poza nim, to w ocenie Kolegium brak było podstaw do orzeczenia negatywnej oceny z egzaminu części praktycznej na prawo jazdy. Kolegium wskazując na zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony stwierdziło, że skoro wykazane podczas egzaminu uchybienie budzi wątpliwości interpretacyjne, to w ocenie Kolegium brak było podstaw by zdający ponosił ujemne skutki prawne wynikające z przyjętego przez egzaminatora odmiennego stanowiska w zakresie obowiązywania ograniczenia prędkości podczas przejazdu przez próg zwalniający i za progiem. Organ podkreślił, że w razie wątpliwości sprawę należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa. W ocenie Kolegium, strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów prawa i możliwych różnych ich interpretacji. Tym samym przekroczenie 20 km/h po przejechaniu progu zwalniającego przez zdającego, w ocenie Kolegium, nie powinno wpływać na negatywną ocenę z egzaminu na prawo jazdy. Mając na uwadze powyższe rozbieżności, a także zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz stanowisko egzaminatora nadzorującego, Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza obowiązującego prawa. Kolegium nadmieniło, że powyższe nie oznacza, że egzaminator nie zna przepisów prawa dotyczących ruchu drogowego i w tym zakresie nie posiada stosownej wiedzy. Dokonał on jednak odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, które są niejasne i nieprecyzyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniósł L. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. § 28 ust. 1 pkt. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. Nr 169, poz. 995 z późn. zm.) w związku z § 23 ust. 1 pkt. 2 lit. a, § 27 pkt 6 tego rozporządzenia oraz w związku z art. 5 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że niezastosowanie się przez zdającego do znaku B-33 "ograniczenie prędkości" nie stanowi naruszenia przepisów ruchu drogowego (poz. 25 arkusza przebiegu egzaminu praktycznego); 2. § 3 ust. 1, § 7 ust. 2, § 15 ust. 1 i ust. 2, § 27 ust. 1 i ust. 4, § 32 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 Nr 170 poz. 1393 ze. zm.) oraz w związku z pkt 8 i pkt 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181) poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że zakaz wyrażony znakiem B-33 w połączeniu ze znakiem A-11a i tabliczką T-1 "wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg, a więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi zarówno zaraz przed jak i na odcinku drogi za progiem zwalniającym"; 3. art. 7 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez określanie - bez stosownego uprawnienia - innego znaczenia i zakresu obowiązywania niektórych znaków drogowych obowiązujących w ruchu drogowym; 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie przez Kolegium granic swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego niewłaściwych wniosków opartych na: a) piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Transportu Drogowego z dnia 26.10.2012 r. wynika wniosek, że z układu pionowego znaków A-11a wraz z tabliczką T-1 oraz B-33 w sposób wskazany na rys. 8.1.8 Załącznika nr 4 cyt.: "wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg, a więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi zarówno zaraz przed jaki na odcinku drogi za progiem zwalniającym", b) piśmie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Transportu Drogowego z dnia 27.10.2015r. wynika natomiast co innego: dopuszczalna prędkość odnosi się jedynie do znaku B-33 oznaczającego zakaz przekraczania prędkości określonej na znaku liczbę kilometrów na godzinę, jednakże nie odnosi się to układu wyżej wymienionych znaków drogowych jakie w tym konkretnym przypadku zostały zastosowane na ul. Śląskiej , c) notatce egzaminatora nadzorującego Marka Halickiego z dnia 12.10.2015r. wynika, że cyt.:"Znaczenie i zakres obowiązywania znaku B-33 "ograniczenie prędkości" na progach zwalniających określa pkt 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Przywołane przepisy stanowią, że znak B-33 "ograniczenie prędkości" do 20 km/h umieszczony na jednym słupku w układzie pionowym wraz ze znakiem A-11a oraz tabliczką T-1 określają odległość do progu (Rys. 8.1.8 w przywołanym załączniku do rozporządzenia), wskazuje prędkość graniczną przejazdu przez próg zwalniający. A więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi za progiem zwalniającym. Według zarejestrowanego obrazu wskaźnika prędkościomierza prędkość, przejazdu przez próg wynosiła 10 km/h. A zatem przejazd przez próg odbywał się zgodnie z przepisami. Zdający po przejechaniu progu zwalniającego na odcinku ok. 100 metrów do skrzyżowania z ul. Legnicką nieznacznie przyspieszył do ok. 30 km/h. Wtedy egzaminator poinformował zdającego o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, gdyż jego zdaniem ograniczenie prędkości obowiązuje również po przejechaniu progu zwalniającego. W tym miejscu stwierdzam, że egzaminator L. K. naruszył przepisy ustawy w aspekcie merytorycznej oceny egzaminu", a prawidłowo zawnioskowane przez skarżącego dowody miały decydujące znaczenie w przedmiocie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 5. przepisów postępowania tj. art. 7 i 9 k.p.a. - polegające na zaniechaniu przez Kolegium podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 6. przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. - poprzez nie zachowanie przez Kolegium zasady praworządności, polegającej na tym, że w niniejszej sprawie organ działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym było unieważnienie w części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B przeprowadzonego w dniu 16 września 2015 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił stanowisko na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Tym samym sąd administracyjny bada – w odpowiedniej kolejności – zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad może bowiem eliminować potrzebę ustalania innego rodzaju uchybień. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji, następnie kontroluje przestrzeganie przez organ przepisów postępowania, a dopiero w ostatniej kolejności prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa orzekającą o unieważnieniu w części praktycznej egzaminu państwowego, przeprowadzonego w dniu 16.09.2015r. przez egzaminatora L. K., w związku z ubieganiem się przez W. B. o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w zakresie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że zagadnienie będące podstawą negatywnej oceny egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie zostało uregulowane w przepisach prawa w sposób jasny i precyzyjny, nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Uzyskane w toku postępowania interpretacje dotyczące zakresu obowiązywania ograniczenia prędkości wyrażonego znakiem B-33 łącznie ze znakiem A-11a "próg zwalniający", potwierdzają niejednoznaczność obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, które pozostawiają możliwość zupełnie odmiennych interpretacji. W związku z powyższym Kolegium, nie negując zarówno stanowiska organu I instancji jak i odwołującego, stwierdziło, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma opinia egzaminatora nadzorującego nad odwołującym, który posiada w tym zakresie specjalistyczną i praktyczną wiedzę. Skoro w ocenie egzaminatora nadzorującego nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów, a zdający właściwe przejechał przez próg zwalniający i poza nim, to w ocenie Kolegium brak było podstaw do orzeczenia negatywnej oceny z egzaminu części praktycznej na prawo jazdy. Kolegium wskazując na zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony stwierdziło, że skoro wykazane podczas egzaminu uchybienie budzi wątpliwości interpretacyjne, to brak było podstaw by zdający ponosił ujemne skutki prawne wynikające z przyjętego przez egzaminatora odmiennego stanowiska w zakresie obowiązywania ograniczenia prędkości podczas przejazdu przez próg zwalniający i za progiem. Organ podkreślił, że w razie wątpliwości sprawę należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa. W ocenie Kolegium, strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów prawa i możliwych różnych ich interpretacji. Tym samym przekroczenie 20 km/h po przejechaniu progu zwalniającego przez zdającego, w ocenie Kolegium, nie powinno wpływać na negatywną ocenę z egzaminu na prawo jazdy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, stanowiska Kolegium nie sposób zaaprobować. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie sformułował wprost zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony tak, jak uczynił to kategorycznie na gruncie Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 2a Ordynacji podatkowej niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony jest wywodzona z ogólnej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. Zauważyć należy, że trudności w przestrzeganiu przez organy powyższej zasady występują w szczególności w sprawach, w których postępowanie toczy się z udziałem więcej niż jednej strony i najczęściej o różnych interesach. Bez wątpienia podstawowym warunkiem budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego jest równe traktowanie stron oraz uwzględnienie interesów wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, zwłaszcza w sytuacji - jaka ma miejsce w sprawie niniejszej - reprezentujących rozbieżne interesy. W wyroku z dnia 23.10.1982r. sygn. akt II SA 1031/82 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zasadę, że wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela wszędzie tam, gdzie nie narusza to interesu społecznego. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej Kolegium zdaje się nie dostrzegło, że stroną postępowania jest oprócz zdającego egzamin na prawo jazdy również egzaminujący, któremu status taki wprost przyznał ustawodawca w art. 68 ust. 1a ustawy z 5.01.2011r. o kierujących pojazdami. W ocenie Sądu, niewątpliwie wynik postępowania może rzutować na sytuację prawną i faktyczną skarżącego, związaną z prawem do wykonywania zawodu egzaminatora oraz mieć przełożenie na ocenę jego kwalifikacji jako egzaminującego. Z tego też powodu, ograniczenie się przez Kolegium w rozważaniach wyłącznie do eksponowania sytuacji prawnej jednej ze stron postępowania i rozstrzyganie (jak podaje organ) wątpliwości na korzyść jednej ze stron postępowania bez jednoczesnego wykazania, że nie narusza to interesu społecznego - stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na przedmiot sprawy niniejszej, należy przyjąć, że interes społeczny wyraża się w inspirowaniu działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym również poprzez właściwą ocenę kwalifikacji osób zdających egzaminy na prawo jazdy. Z uwagi na powyższe, słusznie skarżący podnosi, że w interesie społecznym leży nie tylko ochrona praw osób egzaminowanych, ale także ochrona praw egzaminatora. Tak więc, należy ponownie podkreślić, że w przypadku gdy w sprawie występuje więcej niż jedna strona obowiązkiem organu, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., jest szczegółowe rozważenie interesów wszystkich stron i danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie miała opinia egzaminatora nadzorującego. Zdaniem organu, skoro w ocenie egzaminatora nadzorującego nie doszło do naruszenia przepisów, a zdający właściwe przejechał przez próg zwalniający i poza nim, to brak było podstaw do orzeczenia negatywnej oceny z egzaminu części praktycznej na prawo jazdy. W tym miejscu należy przypomnieć, że z mocy art. 6 K.p.a. organ jest zobowiązany orzekać na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów. Z mocy art. 87 ust.1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W tym zakresie opinię wyrażoną przez egzaminatora nadzorującego nie sposób uznać za wiążącą dla organu orzekającego czy też decydującą o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Opinia - tak jak każdy dowód w sprawie - winna zostać przez organ oceniona zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a., a przyznawanie jej przez organ szczególnej mocy w zakresie oceny prawnej jest nieuprawnione. To bowiem organ rozstrzygający sprawę, a nie egzaminator nadzorujący dokonuje wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. Niezależnie od przedstawionych uchybień procesowych skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że organy dokonały błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy bezpośrednią przyczyną orzeczenia oceny negatywnej z egzaminu było dwukrotne, zdaniem egzaminującego, przekroczenie przez zdającego, dopuszczalnej prędkości określonej stosownym oznakowaniem (ul. Śląska i Sandomierska). Na odcinku od ul. Śląskiej zastosowane są progi zwalniające, o czym ostrzega oznakowanie pionowe tj. na jednym słupku umieszczono w układzie pionowym znak A-11a " próg zwalniający", tabliczkę T-1 "odległość znaku od miejsca niebezpiecznego" oraz znak B-33 "ograniczenie prędkości do 20 km/h". Organ uznał, że umieszczenie w układzie pionowym znaków A-11a, tabliczki T-1 oraz znaku B-33 wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg, a więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi zarówno przed jak i na odcinku drogi za progiem zwalniającym. Organ oparł się na brzmieniu pkt 8.1. zał. Nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie są kwestionowane. Spór w sprawie, jak trafnie wskazuje Kolegium, dotyczy oceny czy ograniczenie prędkości wyrażone znakiem B-33 umieszczonym razem ze znakiem A-11a " próg zwalniający" obowiązuje wyłącznie podczas przejazdu przez ten próg czy również po jego przejechaniu na dalszym odcinku drogi. Rozstrzygając tak opisany spór skład orzekający podkreśla, że nie podziela stanowiska organów orzekających, że zakaz wyrażony znakiem B-33 w połączeniu ze znakiem A-11a i tabliczką T-1 "wskazuje lokalizację i prędkość graniczną przejazdu przez próg, a więc nie dotyczy i nie ogranicza prędkości z jaką może poruszać się pojazd na odcinku drogi zarówno zaraz przed jak i na odcinku drogi za progiem zwalniającym". Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym. Prędkość dopuszczalna może być zmniejszona - jeżeli warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze lub jej odcinku za tym przemawiają. Wskazane wyżej przepisy nakładają zatem na kierującego bezwzględny obowiązek stosowania się do znaków drogowych. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 31 lipca 2002r. rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002r., Nr 170, poz.1393 ze zm.). Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia - rozporządzenie określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Zgodnie z § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia znaki zakazu obowiązują na drodze, na której są umieszczone, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zakaz wyrażony znakiem zakazu obowiązuje od miejsca jego ustawienia, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z kolei stosownie do § 27 ust. 1 ww. rozporządzenia znak B-33 "ograniczenie prędkości" oznacza zakaz przekraczania prędkości określonej na znaku liczbą kilometrów na godzinę. Dopuszczalna prędkość określona na znaku obowiązuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i § 32, do miejsca: 1) wprowadzenia innej dopuszczalnej prędkości znakiem B-33 lub B-43, 2) umieszczenia znaku D-40 oznaczającego początek strefy zamieszkania, 3) umieszczenia znaków oznaczających odpowiednio początek lub koniec obszaru zabudowanego. Zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia znak B-34 "koniec ograniczenia prędkości" oznacza odwołanie ograniczenia prędkości wprowadzonego znakiem B-33. Natomiast zgodnie z § 32 ust. 2 tego rozporządzenia jeżeli zakaz wyrażony przez znak B-33 nie jest uprzednio odwołany znakiem oznaczającym koniec zakazu, to obowiązuje on do najbliższego skrzyżowania; nie dotyczy to skrzyżowania na drodze dwujezdniowej, na którym wlot drogi poprzecznej znajduje się tylko z lewej strony i nie ma połączenia z prawą jezdnią. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 znaki ostrzegawcze uprzedzają o miejscach na drodze, w których występuje lub może występować niebezpieczeństwo, oraz zobowiązuje uczestników ruchu do zachowania szczególnej ostrożności. Znak A-11a " próg zwalniający" ostrzega o wypukłości na jezdni zastosowanej w celu spowolnienia ruchu ( § 7 ust. 2). W świetle wskazanych przepisów należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów powołanego rozporządzenia. Jak trafnie wskazuje skarżący, "próg zwalniający" nie jest znakiem lub elementem infrastruktury drogowej, który odwołuje znak wyrażony znakiem B-33. Jak wynika z treści powołanych wyżej przepisów znak B-33 "ograniczenie prędkości" obowiązuje do odwołania poprzez: - skrzyżowanie, - znak "koniec ograniczenia prędkości", - koniec zakazu, - ewentualnie do wprowadzenia innego ograniczenia prędkości znakiem B-33, znakiem początku lub końca obszaru zabudowanego lub znakiem początku strefy zamieszkania. Żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje wyłączenia ograniczenia prędkości przez próg zwalniający, a zatem fakt, że znak ten jest umieszczony na jednym słupku wraz ze znakiem ostrzegawczym nie ma żadnego znaczenia. Ograniczenie prędkości nie obowiązuje bowiem tylko podczas przejeżdżania progu, ale aż do odwołania. Należy zatem stosować się do niego tak samo jak do każdego innego ograniczenia prędkości. W ocenie Sądu, nadanie przez organy obu instancji innego znaczenia i zakresu obowiązywania znaku B-33 narusza nie tylko wskazane wyżej przepisy rozporządzenia o znakach i sygnałach drogowych, ale również art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżący jako egzaminator jak i zdający byli bezwzględnie zobowiązani do stosowania się do znaków drogowych. Zauważyć również należy, że progi zwalniające są montowane najczęściej w miejscach wzmożonej ostrożności (np. szkoły, przedszkola) w celu spowolnienia ruchu. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych znak A-11a "próg zwalniający" ostrzega o wypukłości na jezdni zastosowanej w celu spowolnienia ruchu pojazdów. Nie sposób zatem przyjąć, że zamiarem organizatora ruchu w zamontowaniu progów było powodowanie sytuacji, w której pojazdy będą przyspieszać po przejechaniu progu i hamować przed kolejnym progiem. Zdaniem Sądu, jeżeli ograniczenie prędkości ma dotyczyć jedynie progu zwalniającego, tak jak wskazuje Kolegium, to zarządzający ruchem powinien albo ustawić za każdym progiem znak odwołujący ograniczenie prędkości B-34 " koniec ograniczenia prędkości", albo znak B-42 "koniec zakazów" ewentualnie do znaku przed progiem zamontować tabliczkę wskazującą długość odcinka drogi, na którym obowiązuje zakaz. W innym przypadku ograniczenie prędkości obowiązuje aż do odwołania. W żadnym natomiast wypadku próg zwalniający nie odwołuje zakazu wyrażonego znakiem B-33. Wzmocnieniem przedstawionej argumentacji jest również i to, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach dotyczy zasadniczo odmiennych zagadnień niż uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Otóż, o ile rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym to, delegacja do wydania rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wynika z art. 7 ust. 3 tej ustawy. Należy uznać, że inny jest również adresat tych uregulowań. Zdaniem Sądu, adresatem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach jest zasadniczo organizator ruchu (specjalistyczne grono osób) dbający m.in. o umieszczanie i czytelność znaków na drogach zgodnie z wymogami tego rozporządzenia. Natomiast obowiązki kierującego w zakresie bezwzględnego stosowania się do znaków i sygnałów drogowych wynikają przede wszystkim z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych określającego znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Rozpoznając sprawę ponownie organ, zgodnie z art. 153 ustawy P.p.s.a., uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. ----------------------- 14 15