II SA/Ke 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. G. i W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 27 października 2023 r. nr LXXVI/508/2023 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Ćmielów na rzecz H. G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Ćmielowie w dniu 27 października 2023 r. podjęła uchwałę Nr LXXVI/508/2023 w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) oraz art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. , poz. 840). W § 1 uchwały określono, że jej celem jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz układów urbanistycznych wymienionych w tym przepisie, w § 2 określono granice Parku, w § 3 wskazano cele i sposoby ochrony, w § 4 ustalono na terenie Parku zakazy i ograniczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wnieśli H. G. i W. C., zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to: sprzeczność z art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, art. 1 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.) oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie Nr VI/38/2003 z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectwa Ruda Kościelna w gminie Ćmielów. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego, położonych w gminie Ćmielów w miejscowości Ruda Kościelna oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Nieruchomości objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectwa Ruda Kościelna w gminie Ćmielów uchwalonym uchwałą Nr VI/3 8/2003 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 13 marca 2003 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 80, poz. 837 z dnia 25.04.2003 r. Na nieruchomościach występują udokumentowane w kategorii B i C1 złoża wapieni jurajskich o zasobach bilansowych 87.935 tys. Mg, w tym 58.813 tys. Mg w kat. B i 29.122 tys. Mg w kat. C1. Interes prawny skarżący wywiedli z prawa własności, które pozwala na korzystanie z tego prawa w sposób zgodny z ustawami regulującymi gospodarkę przestrzenną i ochronę złóż. Zdaniem stron, zaskarżona uchwała wprowadzając zakaz lokalizacji kopalń wapienia i innych kopalin oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania godzi w ich indywidualne, konkretne i aktualne prawo wynikające z przepisów prawa materialnego (prawa własności, prawa do korzystania z nieruchomości, prawa do prowadzenia działalności) oraz narusza przepisy ustawowe dotyczące ochrony złóż kopalin. Jak podnieśli, poprzez uniemożliwienie prowadzenia kopalni i pozbawienie znaczenia gospodarczego tych terenów, w związku z wprowadzonym uchwałą ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, posiadają oni interes prawny w jej zaskarżeniu. Skarżący stwierdzili, że Rada Miejska podejmując na podstawie art. 16 ust.1, art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaskarżoną uchwałę ustaliła zakazy i ograniczenia, w tym zakaz lokalizacji kopalń wapienia i innych kopalin oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania. Wskazany zakaz jest niezgodny z prawem. Przepis art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (ust. 1); zasady ochrony udokumentowanych złóż kopalin określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (ust. 2). Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane : 1) złoża kopalin, 2) wody podziemne, 3) kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, 4) podziemne bezzbiornikowe magazyny substancji - podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się występowanie złóż oraz struktur, o których mowa w ust. 1, oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Skarżący podnieśli, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako zgodne z jego celem przewidywał przeznaczenie terenu pod eksploatację wapieni jurajskich, obiekty produkcyjno-przetwórcze oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała w zakresie zakazu lokalizacji kopalń wapienia i innych kopalin oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania narusza w sposób istotny przepisy ustawowe - art. 95 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 125 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie nr VI/38/2003 z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectw Ruda Kościelna w gminie Ćmielów. Zakaz wprowadzony jest na terenach stanowiących ich współwłasność, na których znajdują się udokumentowane złoża kopalin. Eksploatacja tych złóż nie może być jednak zakazana uchwałą Rady Miejskiej, lecz musi być możliwa zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Ochrona parku kulturowego nie może całkowicie uniemożliwiać eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin. Skarżący uznali, że wprowadzenie zakazu wydobycia kopalin w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała o utworzeniu parku kulturowego, bez odniesienia do istniejących i udokumentowanych złóż, o których mowa w innym akcie prawa miejscowego obowiązującym w Gminie Ćmielów, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, jaką Rada Miejska otrzymała w art. 16-17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że ochrona udokumentowanych złóż kopalin nie może przybrać formy zakazu prowadzenia wydobycia kopaliny. Ochrona dziedzictwa kulturowego nie może być realizowana w sposób całkowicie eliminujący inne konstytucyjnie i ustawowo chronione wartości, w tym prawo własności i prawo do korzystania z zasobów naturalnych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie znajduje podstaw do skutecznego kwestionowania skargi na uchwałę. Na rozprawie działająca w imieniu Gminy Ćmielów Burmistrz Ćmielowa – J. S. skargę uznała za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie Nr LXXVI/508/2023 w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów. Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie strony uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie strony skarżące wywiodły swój interes prawny z faktu posiadania prawa własności do działek objętych zaskarżoną uchwałą, na których znajdują się udokumentowane złoża wapieni jurajskich. Powyższe oznacza, że właściciele ww. nieruchomości podlegają określonym w uchwale zakazom i ograniczeniom poprzez m.in. zakaz lokalizacji kopalń wapienia oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania. Uwzględniając podniesioną argumentację należy zatem przyjąć, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego, wynikającego z przysługującego im prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 140. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadzając określone w § 4 zakazy i ograniczenia na terenie Rudzkiego Parku Kulturowego, wpływa na sytuację prawną stron skarżących. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Bezspornym jest, że uchwała z dnia 27 października 2023 r. w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów podjęta na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.i.o.z.), stanowiła akt prawa miejscowego, przez które to pojęcie należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Mając na uwadze powyższe kryteria nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Ćmielów z dnia 27 października 2023 r. spełnia wszystkie wyżej wymienione elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Merytoryczną podstawę wydania kontrolowanej uchwały stanowił przepis art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.o.z.i.o.z., zgodnie z którym, rada gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Do niezbędnych elementów uchwały należą: nazwa parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 (ust. 2 art. 16). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.o.z.i.o.z, na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury; 4) składowania lub magazynowania odpadów. Jakkolwiek przepisy dają radzie gminy upoważnienie do utworzenia w drodze uchwały parku kulturowego, to jednak nie oznacza, że podejmując w tym zakresie uchwałę rada gminy ma zupełną dowolność. Powszechnie przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawnym, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, a także materiał dokumentacyjny pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Jest to niezwykle istotne zwłaszcza wówczas, gdy uchwała, jak w niniejszym przypadku, wprowadza pewne ograniczenia i zakazy, dotyczące m.inn. lokalizacji kopalń wapienia oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania, mające istotny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości, na których występują udokumentowane złoża wapieni jurajskich. Przepis art. 16 ust. 2 u.o.z.i.o.z zawiera upoważnienie rady gminy m.in. do wskazania w uchwale o utworzeniu parku jego granic oraz sposobu ochrony. Wprawdzie lokalny prawodawca określił granice parku poprzez enumeratywne wymienienie działek tworzących obszar parku, jednakże w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających uznać, że uchwała w tym zakresie nie narusza prawa w sposób istotny. Trzeba bowiem stwierdzić, że w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie Nr LXVIII/438/2023 z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie ogłoszenia o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego północnej części gminy Ćmielów pod nazwą "Rudzki Park Kulturowy" lokalny prawodawca wskazał, że "Orientacyjne granice parku kulturowego obejmują obszar północnej część gminy Ćmielów. Granice parku kulturowego zostaną doprecyzowane w trakcie prowadzonych prac, po opracowaniu analiz i studiów". Tymczasem ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani z protokołu sesji rady, na której została ona podjęta czy też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby takie analizy bądź studia zostały opracowane. Nie wiadomo jakie konkretnie zabytki podlegają ochronie i gdzie są położone. Ani bowiem zaskarżona uchwała ani załącznik graficzny w postaci mapy takich szczegółów nie zawierają. W związku z powyższym, brak jest uzasadnienia pozwalającego na ocenę, czy obszar Parku jest niezbędny do ochrony jakiej wymagają zabytki. Skarżący podnoszą, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectwa Ruda Kościelna w gminie Ćmielów przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie nr VI/38/2003 z dnia 13 marca 2003 r. wprowadza zasady zrównoważonego rozwoju i zapewnienia integracji wszelkich działań podejmowanych w jego granicach, w celu umożliwienia eksploatacji złoża wapieni po uwzględnieniu ochrony występujących w sąsiedztwie. Zgodnie z uchwałą celem planu jest przeznaczenie terenu pod eksploatację złoża wapieni jurajskich, obiekty produkcyjno-przetwórcze oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W uchwale wskazano, że określenie granic i zasobów złoża "Ruda Kościelna" a także rozpoznanie budowy geologicznej, zawiera opracowana w 1965 r. przez Przedsiębiorstwo Geologiczne w Krakowie dokumentacja geologiczna. Złoże zajmuje powierzchnię ok. 67,5 ha i buduje go kompleks wapieni jurajskich, które zostały udokumentowane dla potrzeb przemysłu wapienniczego. Nie budzi wątpliwości, że Radzie Miejskiej znana jest okoliczność, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętych zaskarżona uchwałą, na której posiadają udokumentowane złoża wapieni jurajskich. Słuszne jest zatem stanowisko skarżących, że wprowadzenie zakazu wydobycia kopalin w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała o utworzeniu parku kulturowego, bez odniesienia do istniejących i udokumentowanych złóż, o których mowa w innym akcie prawa miejscowego obowiązującym w Gminie Ćmielów, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, jaką Rada Miejska otrzymała w art. 16-17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z podniesionych wyżej względów ustalone granice parku kulturowego w ogóle nie poddają się weryfikacji. Nie można również stwierdzić, czy ustalone w § 4 zaskarżonej uchwały zakazy i ograniczenia są adekwatne do zakresu w jakim Rada Miejska określiła obszar Rudzkiego Parku Kulturowego. Należy zatem uznać, że z powodu braku przedstawienia i analizy przesłanek umożliwiających określenie niezbędnych elementów przewidzianych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.o.z.i.o.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie tych przepisów akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżących pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnychz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 orzekł jak w sentencji wyroku.