II SA/Ke 388/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], zmienione postanowieniem tego samego organu z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazującej J. S. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ziemnego zbiornika wodnego o wymiarach 21,00m x 12,50m, znajdującego się w miejscowości K. na terenie działki o Nr ewid. [...]- z uwagi na brak możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję i w to miejsce nakazał J. S. rozbiórkę opisanego wyżej zbiornika poprzez zniwelowanie grobli i jego zasypanie, natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż pismem z dnia 14 lipca 2009 r. M. i A. Z. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o podjęcie działań w sprawie samowolnie wykonanego stawu rybnego o powierzchni 300m2 na działce znajdującej się w K. przy ul. J. 4. Pismo to zostało przekazane według właściwości do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2009 r. pracownicy PINB stwierdzili, że kontrolowany staw rybny jest budowlą ziemną wykonaną w tylnej części działki nr [...] o wymiarach 21m x 12,5m i głębokości od 1m – 1,5m. Wokół zbiornika wykonana została grobla, a woda znajdująca się w nim to woda gruntowa. Ustalono również, że właściciel działki J. S. nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową obiektu. Właścicielka oświadczyła, że "staw a właściwie zbiornik wodny istniał w danym miejscu natomiast ona dokonała jedynie jego odmulenia, oczyszczenia brzegów i uporządkowania terenu wokół danego stawu", a powyższe roboty zostały wykonane około 5 lat temu. W dniu 28 sierpnia 2009 r. A. Z. zwrócił się do PINB w S. z wnioskiem o dokonanie analizy mapy satelitarnej miejscowości K. z uwzględnieniem działki, na której znajduje się staw, dokonanie analizy planu zagospodarowania działki z racji budowy garaży w 2005 r., zebrania oświadczeń sąsiadów odnośnie istnienia rzekomego stawu oraz dokonanie analizy warstwy na mapie geodezyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się pisemne oświadczenia J.Z., M. Z., J.O. oraz M.M., z których wynika, że na działce J. S. staw istniał od "niepamiętnych czasów". Pismem z dnia 28 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wezwał strony na rozprawę w celu złożenia wyjaśnień, dokumentów oraz innych dowodów w sprawie dotyczącej ustalenia daty budowy zbiornika wodnego. W trakcie rozprawy w dniu 2 października 2009r. J. S. oświadczyła, że zbiornik istnieje od "lat niepamiętnych, posiada odpowiedni dowód, który przedłoży w PINB w terminie 7 dni oraz że nie budowała zbiornika wodnego na danej działce, lecz jedynie dokonała odmulenia i wyrównania brzegów istniejącego stawu będącego naturalnym zastoiskiem wodnym na danej działce". Natomiast M. i A. Z. stwierdzili, że przedmiotowy zbiornik został wykonany w 2005 r., w związku z czym żądają nakazania jego rozbiórki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego lub prawa wodnego. Dalej organ odwoławczy wskazał na znajdujące się w aktach pismo Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 16 października 2009 r. adresowane do J. S., z którego wynika, że na działce o nr ewid. [...] teren był podmokły, na samym dole działki w niecce o nieuregulowanej linii brzegowej utrzymywała się woda o mniejszym lub większym poziomie, w zależności od intensywności opadów deszczu, jednak nigdy nie przelewała się na działki sąsiednie. W piśmie tym znajduje się również stwierdzenie, że na skutek systematycznego odwadniania działki w wyniku działań Kopalni Siarki w M. i P. nastąpiło obniżenie poziomu wód gruntowych. Po zaprzestaniu odwadniania, poziom wód gruntowych wzrasta, w związku z czym można domniemywać, że obwałowanie utrzymującego się lustra wody o nieregulowanej linii brzegowej w przyszłości zabezpieczy przed przelaniem na działki sąsiednie. Organ odwoławczy ustalił, iż postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał dalsze roboty budowlane związane z dokończeniem budowy przedmiotowego zbiornika wodnego oraz nałożył na inwestora tj. J.S., obowiązek przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Dokumenty należało dostarczyć w terminie do dnia 30.06.2010 r., przy czym na skutek wniosku J. S. termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2010 r. W dniu 5 stycznia 2011 r. PINB w S. wydał wspomnianą na wstępie decyzję znak: [...] nakazującą J. S. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ziemnego zbiornika wodnego. W trakcie postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do PINB w S. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie tj. ustalenia czy na działce o nr ewid. [...] w okresie budowy budynków warsztatowo-garażowych na działce o nr ewid. [...], znajdował się zbiornik wodny, przesłuchania w charakterze świadka K.S. - osoby, która zgodnie z oświadczeniem małżonków Z. wykonywała roboty ziemne przy budowie zbiornika. Organ odwoławczy podniósł, że ze złożonych w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego dokumentów, dotyczących budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] nie wynika, aby "na terenie zagospodarowania działki, na której znajduje się w/w obiekt był naniesiony zbiornik wodny". Natomiast K. S. oświadczył, że nie prowadził żadnych robót budowlanych związanych z budową zbiornika przy ul. J. w K. na zlecenie J. S.. Analizując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 28 ust.1 Prawa budowlanego i podkreślił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w trakcie niniejszego postępowania J. S. nie przedłożyła takiego pozwolenia. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stosownie do treści art. 48 Prawa budowlanego zobowiązał właścicielkę nieruchomości do dostarczenia dokumentów zmierzających do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. Ponieważ skarżąca nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, prawidłowo organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do treści odwołania J. S., dotyczącej nie ustalenia przez organ I instancji stanu działki przed 2005r., tj. czy znajdował się na niej zbiornik, organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego ustalono, że na projekcie zagospodarowania działki nr ewid. [...], sporządzonym podczas postępowania związanego z budową budynku gospodarczego, nie był naniesiony jakikolwiek zbiornik wodny na obszarze działki nr ewid.[...], sąsiadującej z działka nr [...]. W związku z tym można stwierdzić, że w 2003r., gdy został sporządzony opisany wyżej plan, na działce nr [...] nie było zbiornika wodnego, a zatem organ I instancji słusznie nakazał zobowiązanej dokonać jego całkowitej rozbiórki, co należy wykonać poprzez zasypanie stawu. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji: - obrazę art. 7, 8 i 77 kpa w stopniu znaczącym rzutującym na treść rozstrzygnięcia poprzez pominięcie istotnej części zaoferowanego materiału dowodowego i w efekcie oparcie decyzji jedynie na fragmentarycznych ustaleniach faktycznych, naruszenie zasady bezpośredniości przeprowadzania dowodów oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, - obrazę art. 16 kpa przejawiającą się w nie ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, - obrazę art. 138 kpa w stopniu rzutującym na treść rozstrzygnięcia polegającą na przeprowadzeniu kluczowych w ocenie organu dowodów w postępowaniu uzupełniającym i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przed 1990 rokiem działka [...] oraz działki z nią sąsiadujące były wykorzystywane pod działalność polegającą na produkcji cegły. W sposób niekontrolowany, wymuszony potrzebami produkcyjnymi, na działkach były wprowadzane zmiany w zakresie ich użytkowania, w tym tworzone zbiorniki wodne. Zmiany nie były ewidencjonowane geodezyjnie, wskutek czego zmiany zagospodarowania działek nie mają potwierdzenia w dokumentacji geodezyjno - kartograficznej. Zarzuciła również, że zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, dokonując oceny zaoferowanego materiału dowodowego, pominęły istotną jego część tj. oświadczenia pisemne sąsiadów, które - wbrew sugestiom organu - pochodzą od osób, których działki sąsiadują z działką należącą do skarżącej. Oświadczenia te nie zostały zakwestionowane poprzez wykazanie nieprawdziwości twierdzeń w nich zawartych. Autorka skargi zwróciła także uwagę, że organ I instancji nie ustalił i nie przesłuchał "rzeczywistych sąsiadów", po "uzyskaniu informacji, że zmarli". Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia dyspozycji art. 136 kpa. Zauważyła, iż materiał dowodowy w postaci przeprowadzenia dowodu z projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...]powinien być wprowadzony do głównego nurtu postępowania I instancji, a nie postępowania uzupełniającego czy dodatkowego. J. S. zakwestionowała również "domniemanie prawdziwości", z którego korzysta dokument pochodzący od organu administracji, sporządzony jednak w związku z inwestycją, której nie wykonywała skarżąca, a więc takiego, na którego treść nie miała żadnego wpływu oraz do którego wprowadzenia zmian nie mogła żądać. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 §1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Na wstępie podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 § 1 kpa ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że materiał dowodowy w oparciu o który została wydana decyzja ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie został zebrany, a następnie rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zaakceptował w całości sposób rozumowania i wnioskowania, zaprezentowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak można wywieść z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] znak [...], organ I instancji swoje ustalenia w zakresie daty powstania zbiornika wodnego na działce skarżącej oparł na oświadczeniu M. i A. Z., iż budowę stawu rozpoczęto na przełomie lat 2005/2006. Okoliczność tę skarżąca zakwestionowała jednak już w trakcie oględzin w dniu 18 sierpnia 2009 r. podnosząc, iż zbiornik wodny istniał w momencie nabycia przez nią działki a jedynymi pracami, jakie przeprowadziła, było jego odmulenie, czyszczenie brzegów i uporządkowanie terenu wokół stawu. Już w pierwszym etapie postępowania administracyjnego pojawiła się więc okoliczność sporna, co do której zarówna skarżąca jak i uczestnicy złożyli sprzeczne oświadczenia, a do wyjaśnienia której w sposób zgodny z wymogami kpa – organy obu instancji nie doprowadziły. Rację ma autorka skargi, że organy administracji w żaden sposób nie odniosły się do znajdujących się w aktach pisemnych oświadczeń osób mieszkających w K., w których znalazły się twierdzenia, że na terenie działki należącej do skarżącej od "niepamiętnych czasów" istniał staw/sadzawka wypełnione wodą. Osoby te nie tylko nie zostały przesłuchane w charakterze świadków, ale przede wszystkim treść złożonych przez nich oświadczeń nie została poddana jakiejkolwiek ocenie stosownie do treści art. 80 i 107 § 3 kpa. Ocena taka była natomiast niezbędna ze względu na to, że oświadczenia w/w osób pozostają w sprzeczności z zeznaniami małżonków Z., które organy obu instancji przyjęły jako podstawę ustaleń. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mając na uwadze sprzeczne stanowiska stron co do okoliczności budowy zbiornika objętego przedmiotem sprawy, nie można zatem odmówić słuszności twierdzeniu skarżącej, iż dowody z zeznań osób zamieszkujących okoliczne działki mogły w stopniu znaczącym przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, organ II instancji dokonał jego oceny w sposób wybiórczy, pomijając całkowicie odniesienie się do wyjaśnień K.S. Podkreślenia także wymaga, że świadek ten - wbrew wyraźnemu zleceniu zawartemu w piśmie skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 lutego 2011r. - nie został przesłuchany przez organ I instancji z zachowaniem wymogów określonych w art. 83 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie dość, że okoliczności tej nie dostrzegł w ogóle, to nawet nie podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jakichkolwiek motywów, dla których wyjaśnieniom tym odmawia wiary. Przesłuchanie K. S. w charakterze świadka i ocena złożonych przez niego zeznań była zaś o tyle istotna, że to właśnie M. i A. Z. w piśmie z dnia 30 września 2009 r. skierowanym do PINB w S. twierdzili, że firma K. S. miała na przełomie lat 2005/2006 realizować roboty ziemne przy budowie zbiornika wodnego będącego przedmiotem postępowania, a należącego do skarżącej, poprzez użycie sprzętu mechanicznego (koparki) przez okres jednego miesiąca. Z wyjaśnień K. S. złożonych dnia 16 marca 2011 r. wynika zaś, iż nie prowadził on robót budowlanych "u J. S.", "nie kopał żadnego stawu na jej działce przy ulicy J." oraz, że w ogóle nie zna A. Z. i nigdy nie był na terenie działki, na której powstał staw. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje przy tym na to, że w ocenie organu odwoławczego, kluczowym dowodem na poparcie prawidłowości ustaleń organu I instancji, jest projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] sporządzony w roku 2003, na którym nie naniesiono stawu na sąsiedniej działce nr [...]. Waga tego dokumentu mogłaby jednak nabrać znaczenia tylko przy prawidłowym i wszechstronnym zebraniu, a następnie całościowym i pełnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, z zachowaniem zasad określonych w art. 77 § 1 , 80 i 107 § 3 kpa, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Nie można bowiem pominąć, że projekt zagospodarowania działki, na który powołuje się organ II instancji, został sporządzony przy okazji innego postępowania administracyjnego. Nie zostało przy tym wyjaśnione (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania autora tego dokumentu w charakterze świadka), czy osoba sporządzająca projekt była osobiście na działce nr [...], a co za tym idzie, czy fakt nie umieszczenia na niej stawu wynika z poczynionych przez projektanta własnych ustaleń. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez dodatkowych wyjaśnień i należytej oceny nie pozwalał na stanowcze ustalenie, czy, a jeśli tak - to kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane wykonała J. S., a tym samym czy zbiornik wodny został wybudowany samowolnie i pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Tylko w takim bowiem przypadku można mówić o zastosowaniu art. 48 ust. 1 tej ustawy. Uchybienia prawu procesowemu tj. przepisom art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji - przed rozstrzygnięciem sprawy - uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, w szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające dopuszczając konieczne dowody, a następnie podda je wszechstronnej analizie, przedstawiając wyniki dokonanej oceny w uzasadnieniu stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem dowodów winno być wyjaśnienie rodzaju i daty przeprowadzonych przez skarżącą robót związanych z istniejącym na działce [...] zbiornikiem wodnym, a to celem ustalenia, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jeśli tak które przepisy prawa budowlanego mają do niej zastosowanie.