II SA/Ke 389/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi Transportowego Dozoru Technicznego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa swoją własną decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Starosty z dnia [...], wydanego Firmie Handlowo-Usługowej "R." P. ul. K. na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów jako stacja kontroli pojazdów ABT rozszerzonego na badania c,d,e. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wystąpił w dniu 7 stycznia 2008r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia Starosty z dnia [...] wydanego Firmie Handlowo-Usługowej "R." P. ul. K. na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów jako stacja kontroli pojazdów ABT rozszerzonego na badania c,d,e., gdyż wnioskodawca w dacie podjęcia zezwolenia nie posiadał certyfikatu jednostki naukowo-badawczej na zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi. Organ uznał, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, który w swoim wniosku, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] podnosi zarzuty merytoryczne, kwestionujące zgodność z prawem wymaganego zezwolenia jest organem poświadczającym w drodze decyzji zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami określonymi w ustawie, wobec czego nie jest w rozumieniu art. 28 kpa oraz art. 83 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia wydanego przedsiębiorcy na prowadzenie stacji diagnostyki i badań technicznych pojazdów. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym określają wprost w art. 83 ust. 4 uprawnienia, jakie posiada Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego. Wydawane przez niego poświadczenie o zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań jest jednym z warunków, obok wymienionych w art. 83 ust. 3, jakie powinien spełniać prowadzący stację kontroli pojazdów. Przepis art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego zezwolenia, który zdaniem Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego został naruszony zezwoleniem z dnia [...] nie jest normą prawną, z której mógłby on wywieść legitymację do żądania stwierdzenia nieważności tego zezwolenia. Wskazując, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego nie jest stroną postępowania o jakie wnosi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważność decyzji są strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji prawnej. Jeżeli zaś akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interesem prawnym jest interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Kolegium podniosło, że decyzja Starosty z dnia [...] dotyczy sytuacji materialnoprawnej tej firmy, nie dotyczy indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego, czy też obowiązku Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, zatem skutki unieważnienia spornego zezwolenia nie mogą dotyczyć Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Zdaniem Kolegium zarzuty skarżącego podważające legalność przedmiotowego zezwolenia mogą być oceniane w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Z informacji Starosty Staszowskiego wynika, że aktualnie toczy się postępowanie administracyjne z odwołania właściciela Firmy "R." od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego [...], odmawiającej poświadczenia, że stacja spełnia stosowne wymagania do prowadzenia kontroli pojazdów. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie powyższego odwołania ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia z dnia [...]. Kolegium podniosło, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Transportowy Dozór Techniczny, reprezentowany przez jego Dyrektora, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji z dnia [...]. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 2 i 3 kpa, art. 28 kpa. Uzasadnienie skargi sprowadza się głównie do kwestionowania prawidłowości Zezwolenia Starosty z dnia [...]. Nr [...] na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów, rozszerzonego o badania c,d,e, udzielonego Firmie Handlowo-Usługowej "R" P. ul. K. jako stacji kontroli pojazdów do badania pojazdów rodzaju ABT. Zdaniem skarżącego Starosta "zastąpił" jednostkę naukowo-badawczą uznając, że wnioskujący posiada zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi. Decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i przekroczeniem kompetencji ustawowych Starosty. Wnioskodawca w dacie podjęcia zezwolenia nie posiadał certyfikatu jednostki naukowo-badawczej na zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi. Uzasadniając natomiast swój interes prawny w sprawie niniejszej skarżący podniósł, że był zobowiązany do podjęcia działań, gdyż zezwolenie starosty ma ścisły związek z bezpieczeństwem ruchu drogowego i stanowi dowód tego, że działalność podmiotu spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa i nie zagraża porządkowi publicznemu, zaś w sprawie niniejszej zachodzi uzasadniona obawa, iż uprawniony podmiot takich wymagań nie spełnia. Zdaniem skarżącego interes prawny lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w prawie przepisu prawa materialnego. W skardze podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie jest stroną postępowania, to organ nie może odmówić mu prawa do złożenia takiego wniosku – w sytuacji, gdy zawiadomienia składane do Starosty nie wywołują żadnych skutków prawnych. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno podjąć z urzędu postępowanie, gdyż nie jest prawidłowa argumentacja, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej obecnie z wniosku przedsiębiorcy o wydanie zaświadczenia ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo, zdaniem skarżącego dokonało analizy złożonego wniosku i zamiast wszcząć postępowanie z urzędu – odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniosło, że wystąpienie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, co potwierdza treść wniosku wyrażającego żądanie unieważnienia zezwolenia, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierało żądania wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu. Ponieważ skargę na bezczynność może wnieść tylko strona postępowania, a skarżący takiego przymiotu nie posiada, to bezzasadny byłby także zarzut o bezczynności organu we wszczęciu postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych ocenia ich zgodność z prawem i to zarówno materialnym, jak i przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku legitymacji po stronie składającego wniosek. Zauważyć należy, że co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 kpa stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Należy podzielić stanowisko organu orzekającego, iż wniosek z dnia 7 stycznia 2008r. (data wpływu do organu), w którym jako wnioskodawcę wpisano Transportowy Dozór Techniczny zawiera "żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów" i "wnioskuje o stwierdzenie nieważności zezwolenia Starosty z dnia [...]....". Wobec takiej treści wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo potraktowało go jako wniosek o wszczęcie postępowania, nie zaś tylko jako zawiadomienie o naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji Starosty i rozważenia wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Złożenie takiego wniosku obligowało organ do kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie lub że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. Zatem postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego, gdyż w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie oceniło, że składający wniosek - Transportowy Dozór Techniczny, w imieniu którego działał Dyrektor nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] dotyczącej zezwolenia Firmie Handlowo-Usługowej "R." P. ul. K. na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów jako stacja kontroli pojazdów do badania pojazdów rodzaju ABT, rozszerzonego o badania c,d,e. Wskazany przez organ przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie prawidłowo organ oceniał uprawnienie skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Wydawane przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego poświadczenie o zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań (art. 83 ust. 3 pkt 5) jest jednym z warunków, jakie powinien spełniać prowadzący stację kontroli pojazdów. Jednak przepis art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego zezwolenia, który zdaniem Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego został naruszony zezwoleniem z dnia [...] nie jest normą prawną, z której mógłby on wywieść legitymację do żądania stwierdzenia nieważności tego zezwolenia. Wskazując, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego nie jest stroną postępowania, o jakie wnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania w tej sprawie. Inicjowanie postępowania przed organami administracji sytuuje skarżącego jako stronę w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Natomiast sytuacja ta nie daje skarżącemu uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. W myśl art. 157 § 3 k.p.a., gdy wszczęcia postępowania domaga się podmiot niebędący stroną - organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że organ winien wszcząć postępowanie z urzędu podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sąd była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, a Sąd jak wyżej wskazano związany jest granicami sprawy (art. 134 ppsa). Niemniej jednak zauważyć należy, że brak jest podstaw prawnych, które pozwalałyby Sądowi zobowiązanie organu do wszczęcia określonego postępowania administracyjnego z urzędu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) oddalił skargę.