II SA/Ke 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Spółki "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółki "A" w K., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą udzielenia Spółce "A" w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 12 13 metodą R 10 na działce o numerze ewidencyjnym 477, położonej w obrębie O., gmina S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 2008 r. Prezes Zarządu Spółki "A" w K. zwrócił się do Starosty o udzielenie pozwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami metodą R 10 wraz ze stosowną dokumentacją. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek. Podobne stanowisko zajął również Starosta w decyzji z dnia [...] powołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Organ ten wyjaśnił, że z dołączonego do wniosku sprawozdania z badań osadu ściekowego z Spółki "B" wykonanego przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy wynika, że odpady, które wnioskodawca zamierza wykorzystać do prowadzenia odzysku metodą R 10 zawierają metale ciężkie tj: Cd,Cr,Cu,Ni,Pb,Zn i Hg. Taki sposób gospodarki odpadami jest natomiast niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach. Analizując sprawę SKO stwierdziło, że przedmiotem postępowania było uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, tj. szlamów z zakładowych oczyszczalni ścieków – sklasyfikowanych jako Grupa 10-odpady z procesów termicznych, Podgrupa 10 12 – odpady z produkcji wyrobów ceramiki budowlanej , szlachetnej , ogniotrwałej (wyrobów ceramicznych, cegieł płytek i produktów konstrukcyjnych), Rodzaj odpadu: 10 12 13 – szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków – odpad inny niż niebezpieczny. Z podania tego jednoznacznie wynika, że odzysk odpadów odbywałby się metodą R10, a ze sprawozdania z badań wykonanych przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy wynika, że odpady, które wnioskodawca zamierza wykorzystać do prowadzenia odzysku metodą R 10 zawierają metale ciężkie. W dalszym ciągu Kolegium zauważyło, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1206), odpady o kodzie 10 12 13 zostały sklasyfikowane jako szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków – Odpady z produkcji wyrobów ceramiki budowlanej , szlachetnej , ogniotrwałej (wyrobów ceramicznych, cegieł płytek i produktów konstrukcyjnych). Z kolei w treści załącznika do rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228/07 poz. 1685) - warunki odzysku za pomocą procesu odzysku R10 i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku – tabela II Osady ściekowe – wskazano, jakie odpady, o jakim kodzie nadają się do odzysku w/w metodą. Pod poz. I p. 21 został wymieniony odpad o kodzie ex 10 12 13 – szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków – niezawierające metali ciężkich. Z treści tego załącznika wynika, że nie zawiera on odpadu o kodzie 10 12 13. Zawiera natomiast odpad o kodzie 10 12 13 z przedrostkiem ex z którego wynika, że chodzi o szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków pozbawione jakichkolwiek metali ciężkich, chociażby w śladowych ilościach. Kolegium zauważyło również, że deklarowaną we wniosku metodą R10 możliwy jest jedynie odzysk odpadów o kodzie ex 10 12 13, a nie o kodzie 10 12 13, o co wnioskował skarżący. Ponadto z przytaczanej tabeli określającej warunki odzysku wynika, że odpady winny być stosowane w taki sposób i w takiej ilości, aby ich wprowadzenie do gleby nie spowodowało przekroczenia w niej dopuszczalnych wartości metali ciężkich określonych w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, nawet przy długotrwałym stosowaniu. W konkluzji organ II instancji uznał, że Starosta zasadnie odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia, ponieważ zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka "A" w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca spółka zarzuciła, że Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wniósł niczego konkretnego do sprawy, a nawet skrócił treść uzasadnienia w porównaniu z pierwszą, niekorzystną dla wnioskodawcy decyzją, uchyloną przez SKO przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca zarzuciła również, że Kolegium uchwyciło się wątku symbolu "ex" i na tej podstawie wydało osąd, choć wyjaśnienia odnośnie tego symbolu były wnioskodawcy doskonale znane w chwili składania wniosku. Skarżący wyjaśnił, że osady pochodzące ze Spółki "B" powstają na bazie surowców naturalnych takich jak, różnego rodzaju gliny, kaolin, skaleń, piasek wykorzystywany do produkcji granulatu. Ponieważ w tych surowcach zawarte są śladowe ilości metali ciężkich, to również w naturalny sposób muszą się one również znaleźć w osadzie. Zdaniem skarżącego jego wniosek o wydanie zezwolenia zawierał wszystkie wymagane wyliczenia potwierdzające dotrzymywanie norm, co uwierzytelnia opinia Instytutu Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy, która jednak, mimo powołania się na nią w skardze jako na załącznik do skargi – nie została do skargi dołączona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz nie był w sprawie kwestionowany. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było niekwestionowane przez strony i niewadliwe ustalenie, że odpady, które wnioskodawca zamierzał wykorzystać do prowadzenia odzysku metodą R10 - zawierają metale ciężkie. W świetle prawidłowej wykładni przytoczonych w zaskarżonej decyzji przepisów, ustalenie to wykluczało możliwość udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 12 13 metodą R10, polegającą na rozprowadzaniu odpadu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39/07 poz. 251 ze zm.), właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach, przez które należy rozumieć nie tylko przepisy ustawy o odpadach, ale również jakiekolwiek przepisy, których przedmiotem są, choćby w części, wymagania dotyczące odpadów (Wojciech Radecki (w:) Komentarz do art. 29 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II). W przedmiotowym przypadku niespełnione wymagania przepisów o odpadach znalazły się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228/07 poz. 1685). Z załącznika do tego rozporządzenia wynika bowiem, że wnioskowany przez Spółkę "A" w K. do odzysku za pomocą procesu odzysku R10 rodzaj odpadu, tj. szlam z zakładowej oczyszczalni ścieków technologicznych zakładu Spółki "B" w K., nie jest dopuszczony do takiego odzysku, ponieważ zawiera metale ciężkie. Tymczasem z załącznika do tego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że z (tj. ex po łacinie) odpadu oznaczonego kodem 10 12 13 (tj. szlamu z zakładowych oczyszczalni ścieków) do odzysku metodą R10 dopuszczone są tylko szlamy niezawierające metali ciężkich, nawet w śladowych ilościach, przy czym wbrew sugestii wynikającej ze skargi, ustawodawca nie zróżnicował odpadów w zależności od naturalnego, bądź nienaturalnego pochodzenia metali ciężkich w szlamie z zakładowych oczyszczalni ścieków. Dlatego nie ma znaczenia, czy w surowcach naturalnych typu: różne rodzaje gliny, kaolin, skaleń i piasek, wykorzystywanych do produkcji granulatu w Spółce "B", a w konsekwencji i w pochodzącym z tamtego zakładu osadzie zawarte są śladowe ilości metali ciężkich. Powyższy wniosek dotyczący zakazu używania szlamu z zakładowych oczyszczalni ścieków z choćby śladową ilością metali ciężkich wynika wprost z literalnej treści Lp. 21 tabeli II załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10. W przepisie tym jest bowiem mowa tylko o tych szlamach z zakładowych oczyszczalni ścieków, które nie zawierają metali ciężkich. Skoro więc niesporne w sprawie jest, że szlam z zakładowej oczyszczalni ścieków technologicznych zakładu Spółki "B" w K. zawiera metale ciężkie, to nie można mieć wątpliwości, że nie jest on dopuszczony do wnioskowanego odzysku. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego domniemanego dotrzymywania przez wnioskującą o wydanie zezwolenia spółkę obowiązujących norm należy zauważyć, że autor skargi nie dołączył do niej opinii IUNiG w P., mającej uzasadniać twierdzenia skargi. O ile więc skarżący miał na myśli opinię z dnia 13 maja 2008 r. dołączoną do odwołania, to należy zauważyć, że autor tamtej opinii o możliwości wykorzystania odpadu 10 12 13 metodą odzysku R10 powołuje się na inne dopuszczalne wartości stężeń metali ciężkich w osadach wykorzystywanych w rolnictwie niż wielkości, do jakich odnosi się ustawodawca określając warunki odzysku w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. To ostatnie rozporządzenie przewiduje bowiem w punkcie II kolumna 4 załącznika, że odpady mają być stosowane w taki sposób i w takiej ilości, aby ich wprowadzanie nie spowodowało przekroczenia w niej dopuszczalnych wartości metali ciężkich (Cr, Pb, Cd, Hg, Ni, Zn, Cu) określonych w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, nawet przy długotrwałym stosowaniu. Wartości podane w opinii IUNiG natomiast, zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. i nie dotyczą dopuszczalnych ilości metali ciężkich w warstwie gruntu przy stosowaniu komunalnych osadów ściekowych, ale dopuszczalnych ilości metali ciężkich w stosowanych komunalnych osadach ściekowych. Poza tym należy zauważyć, że omawiana opinia określa maksymalne dawki metali ciężkich, które mogą być wprowadzone do gleby z osadami ściekowymi z oczyszczalni ścieków technologicznych, których próbka została dostarczona do badania przez zainteresowaną firmę Spółkę "A w K,. Tymczasem przepisy nie określają zawartości metali ciężkich dopuszczonych do wprowadzenia do gleby razem z odpadem o kodzie 10 12 13, ale ilość metali ciężkich w wierzchniej warstwie gruntu po wprowadzeniu odpadu. W porównaniu z ilością metali wyliczonych w opinii z dnia 13 maja 2008 r. może to być ilość różniąca się o zawartość metali ciężkich już zalegających w glebie na działce nr [...] położonej w O., gmina S. Tej ilości natomiast opinia nie wskazuje, sygnalizując jedynie na stronie drugiej, że "konieczne jest wykonanie badań reprezentatywnych próbek gleby z pola, na którym przewiduje się stosowanie odpadu". Wynika stąd, że takiego badania autorzy opinii nie przeprowadzili, przez co nie można z niej wyciągnąć wniosków wskazanych w skardze, tj., że "wniosek o wydanie zezwolenia zawiera wszystkie wymagane wyliczenia potwierdzające dotrzymanie obowiązujących norm". Bez względu natomiast na wynik takiego badania, skoro obowiązujące przepisy nie dopuszczają odzysku metodą R10 szlamu z zakładowych oczyszczalni ścieków, zawierających jakąkolwiek ilość metali ciężkich, to uzyskanie wnioskowanego zezwolenia nie było możliwe. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.