II SA/Ke 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. II SA/Ke 39/21 Uzasadnienie Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania R. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak: [...], nakazującą R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 5 x 4 m, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], P. 9, gm. B.. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 22 lutego 2018 r. pracownicy PINB w S. przeprowadzili kontrolę na działkach nr [...] i [...] pod adresem P. Ustalili, że opisany na wstępie budynek usytuowany jest w środkowej części działki nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Drewniane ściany budynku obłożone są panelami elewacyjnymi PCV, dach jest jednospadowy w kierunku własnej działki, pokryty eternitem falistym. R. C. oświadczył, że nieruchomość pod adresem P. 9 składa się z dwóch działek, nr [...] stanowiącej własność F. C. , oraz nr [...], stanowiącej jego własność. Przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy został wybudowany w latach 70. ub. wieku przez rodziców, od 1993 r. pełni funkcję budynku socjalnego wchodzącego w skład prowadzonego przez R. C. zakładu stolarskiego na działce nr [...]. Z. C. (brat R.) oświadczył zaś, że drewniana altanka została postawiona około 15 lat temu (po śmierci ojca w 2005 r.). jest od początku użytkowana jako biuro. W toku postępowania zmarła F. C.. Organ ustalił, że jej spadkobiercami są W. D., R. C. i Z. C.. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 maja 2018 r. W. D. oświadczyła, że przedmiotowa altanka (budynek socjalny) powstała prawdopodobnie w 1993 r. Wyjaśniła, że miała udziały w działkach, ale w 1990 r. przekazała je bratu R. C.. Ten zaś oświadczył, że działalność gospodarczą rozpoczął w 1984 r. Zdaniem organu na podstawie jego oświadczeń można było stwierdzić, że przedmiotowy budynek socjalno-biurowy stanowi samowolę budowlaną zrealizowaną w latach 1993-94. Z. C. potwierdził wyjaśnienia siostry i brata oraz oświadczył, że nie mieszkał w tym okresie na działce i dokładnie nie pamięta kiedy powstały obiekty budowlane. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. PINB nałożył na R. C. obowiązek przedłożenia do 30 września 2018 r. dokumentu potwierdzającego zgodność ww. budynku biurowo-socjalnego z decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. organ ten zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku, do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W listopadzie 2019 r. organ uzyskał od Wójta Gminy B. informację, że decyzją z dnia 16 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 23 kwietnia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019 r. PINB podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia 1 października 2018 r., po czym decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.1994"), nakazał R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego. WINB po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 sierpnia 2020 r., powołując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 p.bud.1994. W odwołaniu R. C. zakwestionował ustalenie, że przedmiotowy budynek biurowo-socjalny powstał po 1994 r., podniósł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy spowodowana była brakiem ustaleń co do zmiany istniejącego zjazdu z drogi publicznej, a ta kwestia nie została jeszcze prawomocnie zakończona. W związku z powyższym wniósł o zawieszenie postępowania. Organ odwoławczy ustalił, że od ww. decyzji Kolegium z dnia 16 września 2019 r. nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie z uwagi treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, musi toczyć się na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. ŚWINB wskazał, że zgodnie z pierwotnym ustaleniem PINB przedmiotowy budynek biurowo-socjalny powstał przed 1 stycznia 1995 r., co skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przeprowadzone przez organ I instancji dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zebranie dodatkowych dowodów, tj. zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997 i 2001 oraz oświadczenia Z. C. z dnia 1 czerwca 2020 r. stanowiły podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie ze stanowiskiem organu, w niniejszej sprawie orzeczono o rozbiórce w trybie art. 48 p.bud.1994, bez wdrażania procedury legalizacyjnej, ponieważ jak wynika z decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 kwietnia 2019 r. usytuowanie zakładu stolarskiego, w tym budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie jest zaś zagadnieniem wstępnym umożliwiającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dodatkowo organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa [...], oddalił skargę R. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. W skardze do tut. Sąd R. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony poprzez nakazanie rozbiórki, w sytuacji gdy bez winy strony nadal toczy się postępowanie mające istotne znaczenie dla sprawy; b) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego do nieruchomości składającej się z działek nr [...] która to sprawa nadal się toczy, a jej rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie przebudowy ww. zjazdu, albowiem od wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa [...], wywiedziono skargę kasacyjną. Warunkiem koniecznym do legalizacji samowoli budowlanej było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, z kolei w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy konieczne było uzyskanie decyzji w sprawie przebudowy zjazdu. Zbędne więc było zaskarżanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dopóki nie zostanie rozstrzygnięta kwestia wjazdu na działkę (dostępu do drogi publicznej), mająca zdaniem skarżącego charakter zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek socjalno-biurowy powstał przed 1995 r. jako obiekt drewniany. Zbudował go jego ojciec. Po 1995 r. budynek został obłożony płytami PCV. Nic więcej przy nim nie wykonywano. Około 1995 r. została do niego doprowadzona woda. Obecnie służy jako szatnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, kiedy został zrealizowany przedmiotowy budynek biurowo-socjalny drewniany, obłożony panelami elewacyjnymi PCV, z dachem z eternitu falistego. Okoliczność, że powstał w warunkach samowoli budowlanej jest niesporna. Kwestia, czy budowa została zakończona przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", a więc przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie ma podstawowe znaczenie z uwagi na dyspozycję art. 103 ust. 2 p.bud., zgodnie z którą przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W analizowanej sprawie podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił właśnie art. 48 ust. 1 p.bud. Swoje ustalenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ poczynił w oparciu o zdjęcia lotnicze z lat 1997 i 2001 oraz pisemne oświadczenie Z. C. z dnia 1 czerwca 2020 r., przywołane w protokole z przesłuchania świadka z tego samego dnia. W oświadczeniu tym Z. C. zmienił swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że przedmiotowy budynek zrealizowany został po roku 2000. Potwierdzić to mieli A. A. i W. R.. Natomiast skarżący w toku postępowania przed organami administracji jak również na rozprawie sądowej wskazywał, że budynek socjalno-biurowy zbudował przed 1995 r. jego ojciec jako obiekt drewniany. Po 1995 r. budynek został obłożony płytami PCV. W ocenie Sądu zaistniałe rozbieżności co do tak istotnych okoliczności stanu faktycznego, które determinują przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, nie zostały dostatecznie wyjaśnione w materiale dowodowym. Podkreślenia wymaga fakt, że po pierwsze, Z. C. pozostaje w konflikcie ze skarżącym, a zatem jego zeznania i oświadczenia powinny być weryfikowane ze szczególną skrupulatnością. Po drugie, na rozprawie administracyjnej w dniu 7 maja 2018 r. Z. C. zgodził się z zeznaniami siostry i brata, że przedmiotowy budynek powstał w latach dziewięćdziesiątych. Poza tym oświadczył, że nie mieszkał w tym okresie na działce i dokładnie nie pamięta kiedy powstały obiekty budowlane. Podanych przez niego w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. świadków organ nie przesłuchał. Trzeba również zauważyć, że zdjęcia lotnicze, wykonane w 1997 i 2001 roku, nie mogą same w sobie w oczywisty sposób potwierdzać ustaleń co do daty powstania budynku biurowo-socjalnego. Znajdujące się w aktach sprawy, w formie czarno-białych wydruków oraz na płycie CD, zdjęcia te są w małej rozdzielczości i o ile na podstawie fotografii z 2001 r. można stwierdzić, że przedmiotowy budynek biurowo-socjalny był tam już posadowiony, o tyle fotografia z roku 1997, choć kolorowa, jest na tyle nieczytelna, że brak jest podstaw do kategorycznego twierdzenia, że przedmiotowego budynku tam nie było, zwłaszcza w świetle wyjaśnień skarżącego, że po 1995 r. budynek ten został obłożony płytami PCV. Jeśli sporny obiekt w latach 90. ub. wieku funkcjonował jako budynek drewniany, to całkiem prawdopodobne jest, że nie widać go wyraźnie na zdjęciu lotniczym o małej rozdzielczości. Podniesione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że ustalenia organu dotyczące daty powstania spornego obiektu należy traktować jako dowolne, albowiem wprawdzie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, jednakże niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W świetle art. 107 § 3 Kpa obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie tych walorów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia. Mając powyższe na uwadze, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 80, a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W tym kontekście odnoszenie się do zarzutów skargi jest na obecnym etapie przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, jakie przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie, ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy też ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności w celu ustalenia kiedy została zakończona budowa budynku biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 5x4 m, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P., organ powinien przesłuchać A. A. i W. R. wskazanych jako świadków w oświadczeniu Z. C. z dnia 1 czerwca 2020 r., mając na uwadze uprawienia strony wynikające z art. 79 § 1 i 2 kpa. Ewentualnie w celu realizacji ogólnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, organ jako dowód, zgodnie z art. 75 kpa, może dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wnikliwa ocena umożliwi organowi merytoryczne rozstrzygnięcie z zastosowaniem adekwatnych do stanu faktycznego przepisów prawa.