II SA/Ke 391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającą przyznania A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji powołaną na wstępie decyzją odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką C. B. z uwagi na niespełnienie warunku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając odwołanie A. B. od decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 w/w ustawy C. B. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego, zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Ponadto na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Z jego oświadczenia wynika, że sprawuje nad matką całodobową opiekę. Do złożonego wniosku A. B. dołączył orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS Oddział Regionalny z dnia 16 sierpnia 2005r., z którego wynika, że C. B. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto wnioskodawca przedłożył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2016r., z którego wynika, że C. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednocześnie w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do samodzielnego ustalenia przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 25. roku życia w przypadku kontynuowania nauki. W tej sytuacji zarówno Kolegium, jak i organ I instancji, związane obowiązującymi przepisami prawa, zobowiązane były do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, nie zostało bowiem spełnione kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność u C. B.). Wobec niespełnienia tej przesłanki zbędne było w ocenie Kolegium badanie innych przesłanek, od których uzależnione było przyznanie wnioskowanego świadczenia, w tym czynienie ustaleń odnośnie zaprzestania przez A. B. pracy w gospodarstwie rolnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. B., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a to przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - naruszenie art. 6 kpa. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w Kielcach i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do treści skargi organ dodał, że w powoływanym w niej wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy powołane przepisy nie zostały zmienione, stąd opierając się o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium jako organ administracji publicznej ma obowiązek orzekania w oparciu o treść ustawy. Tym samym podnoszona w skardze argumentacja nie mogła być uwzględniona w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1952 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b w/w ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżący wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się (poza orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS o uznaniu za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2016r. Zgodnie z tym orzeczeniem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki C. B. przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2920/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2019r., sygn. I OSK 8/19, WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2018r., sygn. III SA/Gd 651/18, WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2018r., sygn. II SA/Ke 629/18). Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Odnosząc się do stanowiska Kolegium podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżący spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.