II SA/Ke 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXXIII/265/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków oddala skargę. W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Pińczowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zmianami), dalej przywołanej jako ustawa o transporcie zbiorowym, podjęła uchwałę Nr XXXIII/265/12, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy Pińczów, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Pińczów, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków. W § 3 uchwały określono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Pińczów w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały podano, że ustawa o transporcie zbiorowym wprowadzając zmiany w ustawie 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zdjęła z przewoźników obowiązek utrzymania czystości na przystankach komunikacyjnych przenosząc go do zadań własnych gminy. Nałożyła też obowiązek utrzymania oraz budowy, przebudowy i wykonywania remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych oraz innych budowli służących pasażerom. Ustawa ta dała jednocześnie gminom możliwość pobierania opłaty za korzystanie z przystanków, która w 100% ma być przeznaczona na utrzymanie i sprzątanie infrastruktury przystankowej. Uchwała Rady Miejskiej wprowadza jednolite warunki dla wszystkich przewoźników w zakresie zasad i odpłatności za korzystanie z przystanków. Przewoźnicy, którzy uzyskają zgodę na korzystanie z przystanków, będą za każde zatrzymanie ponosić opłatę administracyjną w wysokości określonej w uchwale. Jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników utwierdzą ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Jednocześnie uzyskane środki pozwolą na zabezpieczenie dochodów na wydatki z tytułu utrzymania przystanków w czystości i realizację remontów bieżących. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniosła A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o transporcie poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W zaskarżonej uchwale utrzymano bowiem jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników – co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym strony skarżącej. Zdaniem autora skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o transporcie drogowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Pińczów występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób – co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Końcowo, wnosząca skargę zauważyła, że w okresie obowiązywania skarżonej uchwały świadczyła usługi przewozu osób na liniach regularnych, które przebiegają przez przystanki na terenie Gminy Pińczów – a zatem posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie, który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie wprowadza dyskryminujących stawek, gdyż określa jedną stawkę opłaty dla wszystkich przewoźników, której wysokość jest zgodna z ustawą o transporcie. W ocenie organu, takie ustalenie opłaty nie jest dyskryminujące. Dyskryminacją byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika, lub też zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności. Jeśli zaś chodzi o wielkość taboru, to na terenie Gminy Pińczów publiczne przewozy pasażerów wykonywane są właściwie prawie w całości przez tzw. "busy" liczące około miejsc 20. Ponadto wprowadzając różne stawki opłat, ze względu na wielkość środka transportu, gmina musiałaby żądać od przewoźników wskazania, jakimi środkami transportu wykonują przewozy osób. Takie zaś żądanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Organ podniósł, że ustawa o transporcie zbiorowym w art. 16 ust. 4 nie wskazała, że "niedyskryminujące zasady" to zasady uwzględniające wielkość środka transportu. Ustawa ta nie upoważniła tym samym Rady Miejskiej do żądania od wszystkich podmiotów wykonujących transport osób na terenie gminy, wykazu taboru, jakim transport jest wykonywany. Zatem wprowadzenie stawek zróżnicowanych ze względu na wielkość środka transportu (liczbę miejsc) nie byłoby możliwe do wykonania w stosunku do wszystkich przewoźników, ale jedynie do tych, którym zezwolenie na przewóz wydał burmistrz, bo tylko oni mają obowiązek wskazywania taboru, którym wykonują przewozy. Kończąc organ dodał, że skarżąca prowadząc działalność przewozową na terenie Gminy Pińczów korzysta jedynie z sześciu przystanków komunikacyjnych. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę wskazując, że domaga się stwierdzenia nieważności tylko § 3 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ostatecznie jej przedmiotem, po sprecyzowaniu, jest § 3 uchwały, w którym została ustalona stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Pińczów w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Skarżąca zarzuca, że uchwała w tej części jest nieważna gdyż narusza art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym poprzez to, że nie różnicuje stawek w zależności od wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest transport. W myśl art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały 1. W transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty. 2. Stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz standardy, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. a, są ustalane w drodze negocjacji między gminą, na obszarze której jest usytuowany przystanek komunikacyjny lub dworzec, i właścicielem albo zarządzającym przystankiem komunikacyjnym lub dworcem. 3. Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. 4. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. 5. Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. 6. Stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, ulega zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok. Zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona ustawa budżetowa. 7. Opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na: 1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz 2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina. Po pierwsze, podkreślenia wymaga to, że w samej ustawie o transporcie zbiorowym nie określono, co należy rozumieć pod pojęciem "niedyskryminujących zasad". Zasadę zakazu dyskryminacji określa Konstytucja RP w art. 32, zgodnie z którym 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Słowo dyskryminacja pochodzi od łacińskiego "discriminatio – rozróżnianie. Zarówno w słowniku wyrazów obcych (PWN) jak i w słownikach języka polskiego (przykładowo Słownik Współczesny Języka Polskiego W-ctwo Wilga 1996), pod pojęciem dyskryminacji rozumie się odmawianie komuś należnych praw, szykanowanie, prześladowanie jednostki lub grupy społecznej z powodu odmiennej rasy, narodowości, religii, płci. Generalnie więc, uwzględniając znaczenie słowa dyskryminacja użytego w art. 32 Konstytucji jak i w słownikach, zdaniem Sądu należy przyjąć, że przeciwieństwo tego słowa czyli niedyskryminacja oznacza równe traktowanie. Dopiero różne traktowanie podmiotów może być uznane za dyskryminujące chyba, że zostanie wykazane, że podmioty te nie są jednakowe. Tak więc co do zasady równe traktowanie – tak jak w tym przypadku ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów – powinno być uznawane za niedyskryminujące. Takie też rozumienie pojęcia "niedyskryminujące zasady" zostało przyjęte przez organ, który w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że jego zdaniem właśnie jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników utwierdzą ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. O nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Tymczasem skarżąca zarzucając, że uchwała jest sprzeczna z prawem, faktycznie zarzuca organowi, że uchwała nie uwzględnia uzasadnienia projektu do ustawy o transporcie zbiorowym, w którym usiłowano wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem niedyskryminujących zasad. Pomijając to, że nie można czynić zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności z powodu nierespektowania uzasadnienia projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad, to zauważyć należy, że uzasadnienie projektu w tej części może budzić wątpliwości. W projekcie tym (druk sejmowy nr 2916) "niedyskryminujące zasady" zostały powiązane z kwestiami: 1/ jednakowej wysokości stawki opłaty, 2/ uwzględniania standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych i dworców, 3) uwzględniania wielkości taboru. Kwestia opisana w punkcie pierwszym została przez organ uwzględniona. Co do kwestii wynikającej z punktu drugiego, to nie wiadomo, czy wolą autora projektu ustawy było nałożenie wyższych opłat za zatrzymanie się na przystankach o wyższym standardzie (za czym przemawiałoby to, że skoro przystanek jest lepiej wyposażony, to opłata powinna być wyższa) czy też przeciwnie, wyższe opłaty powinny obowiązywać za zatrzymywanie się na przystankach słabo wyposażonych, skoro opłaty te będą przeznaczone właśnie na ich budowę i modernizację. Generalnie zaś zauważyć należy, że trudności budzi powiązanie dyskryminacji (a więc nierównego traktowania przewoźników) z wyposażeniem przystanków. Odnośnie kwestii opisanej w punkcie trzecim, zauważyć należy, że ustawa o transporcie zbiorowym nie zawiera także definicji pojęcia "tabor" ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, zaś obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2200), która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit.b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit.e) i tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego. W związku z tym wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku. Natomiast skoro nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można zdaniem składu orzekającego czynić organowi zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy, nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium, podobnie jak nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w uwagach z 20 lutego 2009 r. do projektu ustawy o transporcie zbiorowym. Podejmowane bowiem przez organy samorządu terytorialnego uchwały muszą być zgodne z prawem, a więc z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy też uwagami podmiotów, biorących udział w procesie legislacyjnym. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II GSK 2860/15 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sadów administracyjnych), którym oddalona została skarga od wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków "nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Gminy słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednolitej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia takiej a nie innej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło". W niniejszej sprawie z uzasadnienia uchwały wprost wynika, że organ ją podejmujący uwzględnił niedyskryminujące zasady wyjaśniając, dlaczego za uzasadnione uznał zastosowanie jednolitej stawki. Nadto uzasadnienie tej uchwały w powiązaniu z zapisem protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Budżetu, Finansów i Planowania oraz Komisji Przemysłu i Handlu odbytego 12 grudnia 2012 r. (z którego wynika, że na Gminę zostały nałożone dodatkowe obowiązki w postaci zarządzania przystankami należącymi do Powiatu i Województwa, a więc także ich utrzymanie oraz remonty), wyjaśnia, dlaczego organ ustalił stawkę opłaty w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawę wysokości. Reasumując, w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi, że naruszył art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym. Z uwagi na to, że uchwała zawiera uzasadnienie, z którego wprost wynika, dlaczego za właściwe organ ten uznał ustalenie jednakowej opłaty dla wszystkich przewoźników, co świadczy o tym, że organ uwzględnił niedyskryminujące zasady, nie można zdaniem Sądu skutecznie zarzucić, że przy podejmowaniu tej uchwały doszło do naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 oraz art. 7 Konstytucji, poprzez wadliwe zrealizowanie kompetencji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym. W innej sprawie, jaka toczyła się między stronami przed tut. Sądem, w której zapadł wyrok uwzględniający skargę, zachodziła inna sytuacja, a mianowicie taka, że uchwała w zasadzie poza powtórzeniem treści art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym nie uzasadniała powodów przyjęcia takiej a nie innej stawki (II SA/Ke 326/18). Na koniec jedynie na marginesie zauważyć należy, że skoro przez około 5 lat obowiązywania uchwały żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie Gminy Pińczów nie kwestionował zasadności ustalenia równiej dla wszystkich stawki opłat za zatrzymanie się na przystankach, okoliczność ta jedynie potwierdza słuszność argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że tak ustalona stawka uwzględnia niedyskryminujące zasady.