II SA/Ke 395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 8 maja 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, organem odwoławczym), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia J.J. na postanowienie Burmistrza Sandomierza z dnia 21 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu wstępnego podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni 0,2806 ha, nr 831/4 o powierzchni 0,0071 ha. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M.B. o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w Sandomierzu na dwie działki nr: [...]. Działka nr 831/4 wydzielana jest na powiększenie działki nr 836/2 celem zapewnienia dostępu do budynku gospodarczego położonego na działce nr 836/2. Do wniosku została załączona mapa ze wstępnym projektem podziału oraz informacja o działce nr [...] potwierdzająca tytuł prawny M.B. Dalej Kolegium podniosło, że działka nr [...] stanowi współwłasność w udziale po 1/2 J.J. i Z.M. W dniu 1 lutego 2019 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków - Delegatura w S. wydał decyzję pozwalającą na podział działki nr [...] zgodnie z załączonym projektem podziału. Termin ważności pozwolenia określono do dnia 1 lutego 2022 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział nie spowoduje uszczuplenia wartości zabytkowych historycznego zespołu urbanistyczno - architektonicznego i krajobrazowego S. Następnie Burmistrz Sandomierza postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. pozytywnie zaopiniował projektu wstępnego podziału tej nieruchomości. Postanowienie organu I instancji zostało doręczone w dniu 26 lutego 2019 r. J.J. która na powyższe rozstrzygnięcie złożyła zażalenie. Kolegium, uzasadniając wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie, wskazało na niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych, podkreślając, że stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast wykładnia art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Kolegium wskazało, że J.J. jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej nr 836/2, w stosunku do nieruchomości, której dotyczy postępowanie podziałowe, wobec czego nie posiada statusu strony, a tym samym nie ma możliwości zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.J. kwestionując jego prawidłowość i zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działka nr [...]wydzielana jest celem zapewnienia dostępu do budynku gospodarczego położonego na działce nr 836/2, której jest współwłaścicielem wraz z siostrą Z.M. Autorka skargi podniosła, że niniejsza sprawa ma dla niej istotne znaczenie, gdyż wydzielona działka nr [...] uniemożliwi jej dostęp do drogi publicznej, jeżeli zostanie sprzedana Z.M. Dodała, że jest również zainteresowana zakupem wydzielonej działki i jako współwłaściciel działki sąsiedniej mam prawo występować w sprawie, a także złożyć ofertę kupna działki nr [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który miał bądź mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Kolegium, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 144 k.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest wydawane przez organ II instancji we wstępnej fazie postępowania, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie postępowania organ II instancji nie bada merytorycznej zasadności zażalenia. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, wniosek o podział nieruchomości -oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w Sandomierzu -złożyła jej właścicielka M.B. Postanowienie organu I instancji opiniujące pozytywnie projekt wstępnego podziału tej nieruchomości na działki nr [...]oraz nr [...]doręczono m.in. skarżącej. J.J. jest współwłaścicielką wraz z Z.M. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - sąsiedniej, w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego. Złożenie przez J.J. zażalenia na postanowienie organu I instancji obligowało Kolegium do zbadania czy wnosząca zażalenie posiada w sprawie przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a., a w konsekwencji, czy posiada legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie uznało, że skarżąca nie jest stroną postępowania podziałowego, a tym samym nie ma możliwości zaskarżenia postanowienia organu I instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia zażalenia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie, gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa (por. B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 601-602). W niniejszej sprawie ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości analizować należy w świetle przepisów u.g.n. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, do którego w sprawach nieuregulowanych w u.g.n. stosuje się przepisy k.p.a. Przepisy u.g.n. nie wyznaczają kręgu podmiotów posiadających status strony tego postępowania, wskazując jedynie w art. 97 ust. 1 u.g.n, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykładnia przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo i doktryna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r. I OSK 2325/17, z 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, Jerzy Kopyra, Podział nieruchomości gruntowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2008 r., s. 160). W świetle powyższych rozważań nie ma znaczenia w sprawie, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jest ona zainteresowana zakupem wydzielonej działki nr [...] Podsumowując, wniesienie zażalenia przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości skutkować musiało wydaniem przez Kolegium postanowienia stwierdzającego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. art. 120 p.p.s.a.