II SA/Ke 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z [...], skierowanym do Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy "P." – K.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na podstawie art. 64 § 2 kpa pozostawia bez rozpoznania odwołanie Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie ul. W. w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ul. Ś. i ul. H. oraz ul. K. i ul. Rtm. W. – z uwagi na nieuzupełnienie przez Stowarzyszenie braków formalnych odwołania. W piśmie tym organ wskazał, że przedłożone pełnomocnictwa z 19.10.2015r. oraz 24.05.2015 r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia. Uboczne Kolegium podniosło, że odwołanie zostało wniesione po terminie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe pismo, wskazując, że jest to skarga na czynność polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania, Stowarzyszenie, reprezentowane przez K.K. , zarzuciło naruszenie art. 8, 9, 11 kpa poprzez niewskazanie, którzy członkowie Stowarzyszenia nie udzielili pełnomocnictwa, naruszenie art. 64 kpa w zw. z art. 28 kpa, polegające na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pomimo, że zostało ono wniesione przez przedstawiciela Stowarzyszenia działającego na postawie pełnomocnictw udzielonych przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie wniesienia odwołania oraz art. 48 § 2 kpa polegające na wadliwym obliczeniu terminu do wniesienia odwołania. W związku z tymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, uznania skuteczności prawnej udzielonego K. Kantorowi pełnomocnictwa oraz zobowiązania SKO do nadania biegu i rozpatrzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że na czynność pozostawienia odwołania bez rozpoznania nie przysługuje skarga do Sądu. Natomiast z "ostrożności procesowej", w razie rozpatrzenia skargi wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przez Sądem pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia początkowo zmodyfikował skargę w ten sposób, ze3 wskazał, ze jest to skarga na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania. Następnie zrezygnował z modyfikacji skargi i poparł ją w pierwotnym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. W skardze jej autor wskazał, że zaskarża czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. i domagał się rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 146 tej samej ustawy. Taka też skarga została ostatecznie podtrzymana na rozprawie przed Sądem. Jak wypowiedział się na pytanie: "Czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. I OSP 2/13: Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał między innymi, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Powyższa chwała zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. jest o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu. Ponieważ w świetle przywołanej uchwały pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie może także budzić wątpliwości, że nie jest też żadnym z innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., dlatego też skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.