II SA/Ke 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 5.08.2014r. Wójt Gminy ustalił, na wniosek P. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci gazociągowej średniego ciśnienia w miejscowości przy [...] - na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], [...],. W podstawie prawnej powołano m.in. przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano m. in. na brak obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając jednocześnie, że wniosek inwestora oraz projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Dodatkowo organ nie stwierdził sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, co zgodnie z art. 56 ww. ustawy powoduje, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu od ww. decyzji, uzupełnionym pismem z dnia 1.10.2014r. M. S. podniósł, że nie wyraża zgody na budowę przedmiotowego gazociągu w odległości 90 m od jego budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, iż w przeszłości Gmina nie wyraziła zgody na budowę przyłącza gazowego do budynków stanowiących jego własności usytuowanych przy [...]. Zdaniem strony lokalizacja gazociągu w niewielkiej odległości od jego nieruchomości będzie negatywnie wpływać na możliwość bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego, a prowadzenie robót budowlanych w pasie terenu sąsiadującym z budynkiem mieszkalnym, przy uwzględnieniu ukształtowania terenu, może powodować zalewanie piwnic tego obiektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. W tym zakresie wskazano, że zakwestionowane rozstrzygnięcie określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a teren inwestycji wyznaczony został w części graficznej decyzji (załącznik nr 1). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśniono stronie, że lokalizacja gazociągu na działce oraz zachowanie odległości od istniejących budynków będzie przedmiotem analizy i oceny w odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym też postępowaniu zostaną wzięte pod uwagę zarzuty w zakresie bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. S. domagając się uchylenia w całości decyzji Kolegium z dnia [...] – jako naruszającej prawo – oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o inwestycji celu publicznego, gdyż jest to inwestycja indywidualna miejscowego prominenta, która ma przebiegać przez działki skarżącego. W tym zakresie M. S. wskazał, że w 1995r. w czasie prowadzonej budowy inwestycji o nazwie "budowa gazociągu w i miejscowości " zawarł dwie umowy z inwestorem – Zarządem Gminy na doprowadzenie instalacji gazowej - przyłączy wraz ze skrzynkami do budynków usytuowanych na jego działkach. W tamtych latach osoba obecnie zainteresowana przyłączem gazociągowym, na której to wniosek i życzenie Gmina ustala i inwestycje lokalizacji celu publicznego, nie była zainteresowana przyłączem gazociągu do nieruchomości, ponieważ planowała wykupienie tej nieruchomości po korzystnej cenie. Przez decyzje tej osoby Zarząd Gminy, nie wywiązując się z zawartej ze stroną umowy, nie wykonał przyłącza do budynku znajdującego się na działce nr 2508/1, tłumacząc to tym, że nie ma możliwości poprowadzić sieci gazociągowej w tak gęstej zabudowie, przy czym innych chętnych na przyłącze w tej lokalizacji nie było. Tymczasem po latach, wraz wydaniem decyzji z dnia 5.08.2014r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego okazało się, że jest to ten sam odcinek gazociągu, który nie mógł być poprowadzony do drugiej nieruchomości skarżącego w chwili prowadzenia poprzedniej inwestycji – pomimo uprzedniego zawarcia ww. umowy. Mając na względzie powyższe skarżący zarzucił Kolegium: - brak wzięcia pod uwagę interesów innych mieszkańców oraz ich potrzeb, - brak uwzględnienia ukształtowania działki skarżącego nr 2411, położonej wzdłuż ulicy Mickiewicza (teren o dużym spadku), co powoduje ciągłe zalewanie piwnic; z tego względu skarżący na swój koszt musiał utwardzić pobocze wzdłuż swojego budynku o długości około 15 m, natomiast obecnie planowana inwestycja celu publicznego zniweczy wykonane prace i zaprzepaści poniesione na ten cel wydatki, uniemożliwiając – wobec stanu zdrowia i małych dochodów skarżącego – przywrócenie nieruchomości do obecnego stanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności i prawidłowości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na realizacji sieci gazociągowej średniego ciśnienia o średnicy 63 mm, usytuowanej w pasie drogowym [...] (działka nr [...]) oraz w pasie drogowym [...] (działka nr [...]), obręb 6, gmina. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów (k. 19 akt administracyjnych), wbrew twierdzeniom prezentowanym w skardze, żadna z ww. nieruchomości nie należy do M. S., lecz do Skarbu Państwa. Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że w niniejszym postępowaniu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 K.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – co ma miejsce w niniejszej sprawie – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o błędnym zakwalifikowanie opisanego powyżej przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, które w istocie, jego zdaniem, ma służyć partykularnym interesom jednej osoby, należy przytoczyć art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wykładnia przytoczonej na wstępie definicji prowadzi więc do wniosku, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27.04.2010r. o sygn. akt II OSK 648/09, LEX nr 597750). Nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja spornej inwestycji, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia, mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 u.g.n. To samo dotyczy lokalnego znaczenia przedmiotowego przedsięwzięcia, istotnego z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Z kolei w art. 7 ust. 1 tej regulacji ustawodawca zaliczył zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym, jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 26.04.2012r. o sygn. akt II OSK 264/11 (LEX nr 1251986), realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku i to z istniejącej już sieci miejskiej gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Niezależnie bowiem od tego, ile osób mieszka w budynku, do którego ma prowadzić gazociąg, planowana inwestycja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu – co mieści się w zadaniach własnych gminy – to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przedsięwzięcie to ma bowiem pośrednio znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z dnia 5.07.2011r. o sygn. akt II OSK 672/11 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W konsekwencji, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Co się zaś tyczy wniosku inwestora – P. – to nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów obu instancji o tym, że treść złożonego w tym zakresie pisma odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniały podstawy prawne do wydania żądanej decyzji. Przechodząc do treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać trzeba, że warunki i procedurę jej wydawania określają przepisy Rozdziału 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja ta określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych), jak też linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 2. Istotne jest zastrzeżenie wprowadzone przez ustawodawcę w art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. To wszystko oznacza, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21.08.2014r. o sygn. akt II SA/Bk 402/14 (dostępnego w internetowej bazie orzeczeń NSA), zgodnie z którym w sytuacji gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym sformułowanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest zgodny z normami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). Inaczej rzecz ujmując, można powiedzieć, że o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie organy orzekające obu instancji nie dopatrzyły się takiej sprzeczności – który to pogląd Sąd, po dokonaniu dogłębnej analizy akt administracyjnych, w całości podziela. Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, w odniesieniu do twierdzeń o przebiegu gazociągu ze szkodą dla jego gruntów i budynku, że skoro organ jest związany wnioskiem inwestora, to nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych uczestników tego postępowania niebędących inwestorami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2014r. o sygn. akt IV SA/Wa 370/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Podkreślić przy tym trzeba, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Powracając do treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1, 2 u.p.z.p., tj. wskazuje rodzaj inwestycji (poz. I), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – poprzez zapisy o konieczności zachowania wymogów wynikających z poszczególnych ustaw (poz. II), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (poz. III), ustalając jednocześnie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (poz. IV). W tym ostatnim zakresie wskazano, że inwestycja zarówno na etapie realizacji jak i użytkowania nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, poprzez przez ochronę przed pozbawieniem: a) dostępu do drogi publicznej, b) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, c) dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz, d) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, e) zanieczyszczenia wody i gleby. Ponadto w załączniku do ww. rozstrzygnięcia określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali – stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Wypada przy tym zauważyć, że opisaną powyżej ochronę interesów osób trzecich należy oceniać kategoriami obiektywnymi tzn. organ ma obowiązek zapewnić tę ochronę o tyle tylko, gdy wynika ona z konkretnych przepisów ustawowych. Pomocna w odnalezieniu przepisów precyzujących taki interes może być regulacja § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Końcowo należy wyjaśnić skarżącemu, że z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, że określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) to właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.