II SA/Ke 40/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2008r. sprawy ze skargi U. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] III. uchyla decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]znak:[...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 40/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 04.04.2003r. wydaną na podst. art. 29 ust.3 i ust.1 pkt.1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. Wójt Gminy stwierdził, że na działkach nr nr 1205/1, 1205/3 i 1209 położonych we wsi S. nie zostały naruszone stosunki wodne i równoczesnie nakazał U. i R. małż. W. wyprofilowanie podwyższonej części działki nr 1209 dla wyeliminowania powstałych nierówności z zachowaniem dotychczasowych spadków w kierunku wschodnim i północnym. Rozstrzygnięcie organu zostało oparte na wykonanej dla potrzeb postepowania opini biegłego z zakresu postepowania wodnoprawnego B. Z., który stwierdził, ze podwyższenie działki nr ew.1209 majace związek z budową na tej działce domu mieszkalnego przez U. i R. W. nie wpłynęło na zmiany stanu wody na gruncie i nie oddziaływuje na działki sąsiednie, w tym położone po drugiej stronie rzeczki o nazwie "..." nr 1205/1, 1205/3 stanowiące własność T. K. W odwołaniu T. K. zakwestionowała prawidłowość opinii biegłego wnosząc o powołanie innego biegłego bądź przeprowadzenie wierceń na działce nr 1209 w celu ustalenia rzeczywistej grubości nawiezionej ziemi. Jednocześnie przedłożyła opinię sporządzoną na jej zlecenie przez biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego K. C. Opinia ta kwestionowała wnioski opinii biegłego Z. stwierdzajac, że zmiany ukształtowania terenu na działce małż. W. w sytuacjach przepływów ekstremalnie wysokich mogą niekorzystnie wpływać na nieruchomość skarżcej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznało, że nie zostały jednoznacznie wykazane przesłanki o jakich mowa w art.29 ustawy Prawo wodne i decyzją z dnia 14 maja 2004r.uchyliło decyzję Wójta Gminy i umorzyło postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala stwierdzić, że podwyższenie poziomu działki nr 1209 przez jej właścicieli spowodowało zmianę stanu wody na gruncie w sposób szkodliwie oddziałujący na grunty sąsiednie, co jest warunkiem nakazania właścicielowi w trybie przepisów ustawy prawo wodne przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W toku postępowania administracyjnego nie wykazano, że działania U. i R. małż. W. było przyczyną szkód powstałych na działce T. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia 14.05.2004r. T. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 139 kpa oraz 29 ust.3 ustawy prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze celem odniesienia się do zarzutów skargi zwróciło się do K. C. o uzupełnienie opinii poprzez jednoznaczne stwierdzenie, czy podwyższenie terenu działki nr 1209 miało wpływ na zmianę stanu wody na gruncie, a przede wszystkim na kierunek odpływu wody opadowej z działki R. W., powodującej szkodę na działce T. K. Opierając sie na treści uzupełnionej opinii K. C. organ odwoławczy uznał, że zarzuty skargi są zasadne, bowiem R. W., zmieniając ukształtowanie działki nr 1209 ograniczył od zachodniej części przedmiotowej działki w kierunku północnym spływ wód opadowych, w sposób mogący spowodować szkodę na sąsiednich gruntach, naruszając w ten sposób art. 29 ustawy prawo wodne. Wobec tego ustalenia organ II instancji, działając w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wydał w dniu 23.08.2004r. decyzję uchylającą własną decyzję z dnia 14.05.2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4.04.2003r. i nakazał U. i R. małż. W. przywrócenie terenu działki nr 1209 do stanu poprzedniego poprzez likwidację nasypu o miąższości od 1,0 do 1,6m wykonanego na części działki od strony zachodniej granicy wzdłuż cieku wodnego w kierunku do przepustu, w terminie do 31.10.2004r. W skardze na powyższą decyzję z dnia 30 sierpnia 2004r. wniesioną do WSA, R. W. zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że spowodował zmianę ukształtowania działki nr 1209, która w ekstremalnych warunkach mogłyby spowodować utratę życia i zdrowia T. K. Podniósł, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o opinię biegłej K. C., pomijając inne opinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.07.2006r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na opinii K. C., sporządzonej na zlecenie jednej ze stron postępowania administracyjnego, naruszając tym samym przepis art. 84 kpa. K. C. opracowując operat na zlecenie strony podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu w charakterze biegłego na mocy art. 24 kpa. w zw. z art. 84 § 2 kpa. z wymienionego powyżej powodu. Sad stwierdził, że stanowisko zawarte w opinii K.C. należało potraktować jako jeden z dowodów. Ponadto organ II instancji naruszył przepis art. 54 § 3 ppsa, gdyż w trybie autokontroli organ może badać własną decyzję jedynie pod kątem zgodności z prawem, nie może natomiast przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Powyższy wyrok zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art.145 § 1 pkt 1c, art. 141 § 4 oraz 135 ppsa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wyrokiem z dnia 11.12.2007r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny / NSA/ podał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnioine zarzuty. I tak nie ma podstaw do uznania, że organ nie może w trybie autokontroli przeprowadzić postępowania dowodowego, przepisy nie ograniczają możliwości przeprowadzenia autokontroli, gdy strona uzupełni materiał dowodowy poprzez załączenie nowych dowodów do skargi. Trafnie jednak Sąd I instancji zauważył, że dowód z opinii biegłego K. C. został przeprowadzony z naruszeniem przepisu art. 84 kpa., ponieważ został opracowany na zlecenie strony i jako taki, powinien być potraktowany jako uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Oparcie przez organ administracji publicznej ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. NSA wskazał także, że Sąd I instancji z naruszeniem przepisu art.135 p.p.s.a nie rozważył konieczności zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł błędne wskazanie co do konieczności rozpatrzenia odwołania. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia 4.04.2004r. i decyzji odwoławczej z dnia 14.05.2004r. spowodowało, że pouczenie o konieczności rozpoznania odwołania jest oczywiście błędne i narusza art.141 par.4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając ponownie sprawę po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji , któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.sa). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzające je decyzje wydane w granicach tej sprawy naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Jak to już podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - akceptując tym samym pogląd Sądu I instancji wyrażony w uchylonym z innych przyczyn wyroku - organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w dniu 23 sierpnia 2004r. w oparciu o dowód z opinii biegłej K. C. naruszył przepis art.84 kpa, gdyż o dowodzie z opinii biegłego można mówić, gdy to organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. . Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W toku postępowania administracyjnego strona może wnioskować do organu o zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii, jednakże to ostatecznie organ decyduje, czy taki wniosek uwzględni. W przypadku uwzględnienia wniosku organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii - tylko i wyłącznie opinii wydanej w przedstawionym trybie przepisy prawa przypisują moc dowodową, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Tymczasem złożona do akt sprawy opinia K. C. wykonana na zlecenie strony stanowić może tzw. prywatną ekspertyzę, którą należało potraktować jako uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku, oparcie ustaleń na takiej opinii stanowi uchybienie procesowe. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał także, iż skarga kasacyjna zasadnie zarzuca, że Sąd I instancji nie rozważył z naruszeniem art.135 p.p.s.a., konieczności zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy. Odnosząc się do tej oceny stwierdzić należy, że zgodnie z treścią tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z powyższym podnieść trzeba , że nie tylko zaskarżona decyzja wydana w trybie art.54 § 3 p.p.s.a została oparta na "opinii" K. C. Także poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu 14 maja 2004r. została oparta na tej samej "opinii", co m.in. wynika z twierdzenia zawartego w jej uzasadnieniu : "skoro żaden z biegłych /t.j. Z. i C./ nie stwierdził w swojej opinii, iż działania państwa W. na działce nr. 1209 spowodowały wystąpienie szkody na nieruchomości K" to zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001r. W tej sytuacji i ta ostatnia decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art.84 kpa z tych samych powodów, które juz wyżej wskazano i co skutkować musi uchyleniem także decyzji z dnia 14 maja 2004r. Stwierdzić także należy, że obie opisane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego tym samym zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa., które zobowiązują organy administracji publicznej do wyczerpujacego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Sądu wadliwe jest także rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia 04.04.2003r. Decyzją tą wydaną na podstawie art. 29 ust.3 i ust.1 pkt.1 ustawy Prawo wodne z 2001r. organ I instancji nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych, a jednocześnie nakazał U. i R. małż. W. wyprofilowanie podwyższonej części działki nr 1209 dla wyeliminowania powstałych nierówności z zachowaniem dotychczasowych spadków w kierunku wschodnim i północnym. W myśl przepisu art 29 ust 1 cyt.wyżej ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza w/w przepisu wskazuje, że treść rozstrzygnięcia wspomnianej decyzji Wójta Gminy jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro bowiem organ I instancji nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych, to nie miał podstaw prawnych do nakładania na stronę obowiązku wyprofilowania gruntu w trybie cyt. wyżej przepisu art.29. Decyzja tej treści narusza prawo materialne tj. art.29 ust.3 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w związku z czym należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił rozstrzygnięcie organu I i rozstrzygnięcia organu II instancji. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające w sprawie, wyeliminują stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające , biorąc pod uwagę zebrane dotychczas dowody, rozważą konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, przeprowadzenie rozprawy z jego udziałem oraz stron, następnie dokonają oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego i podejmą stosowne rozstrzygnięcie.