II SA/Ke 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty z dnia [...], odmawiającej po wznowieniu postępowania uchylenia decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2008r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. i W. Okoniowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, przyłączami: energetycznym, wodociągowym oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce 68/1 w miejscowości O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. Przed Starostą m toczyło się postępowanie z wniosku M. Z. i W. O., zakończone ostateczną decyzją z dnia 18 lutego 2008r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe i z przyłączem kanalizacji sanitarnej, na działce położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 68/1. Inwestorzy byli jedynymi stronami tego postępowania. W dniu 13 sierpnia 2009r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo, zatytułowane "wniosek – skarga, zarzut", w którym J. S. zakwestionowała stan prawny działki [...] i zarzuciła organowi, że wydał pozwolenie na budowę nie badając stanu własności. Na wezwanie organu J. S. pismem z dnia 20 sierpnia 2008r. wskazała, że żąda wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na działce 68/1 na tej podstawie, że dowody, na których ustalono istotne okoliczności okazały się fałszywe oraz, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału. Odnośnie z pierwszej z podstaw wskazała, że akt własności J. Z. "wzbudza niewiarygodność – zastrzeżenia, gdyż nawet znak aktu własności ziemi jest przerobiony z GU-6042/407/78 na UG.6042/407/78 nieprawidłowy i fałszywy. Również stan prawny działki ew. [...] J. Z. jest przerobiony z 1,2330ha nas 1,2722ha..". Wskazała również, że także decyzja zatwierdzająca podział działki [...] na dwie działki [...]/1 i [...]/2 "wzbudza niewiarygodność , podejrzenie, że została taka decyzja niezgodnie z prawem na podstawie dokumentu przerobionego UG.6042/407/78 aktu własności ziemi. Odnośnie drugiej podstawy zarzuciła, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 10 września 2008r. Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa wznowił postępowanie i następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 8 października 2008r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 18 lutego 2008r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że J. S. nie posiadała legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, bowiem jej nieruchomość nie sąsiaduje z działką inwestorów, a obszar oddziaływania obiektu mieści się na działce inwestorów. Wskazał nadto, że inwestorzy ubiegając się o pozwolenie na budowę przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy okoliczności ani nowe dowody i nie potwierdziły się również zarzuty dotyczące wydania decyzji w oparciu o fałszywe dokumenty, brak jest podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazała, że nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem i podniosła, że działka 68/1 została wydzielona z działki nr 68, właścicielem której jest J. Z. - ojciec M. Z., w czasie modernizacji gruntów i budynków "w organie Starosty w Starostwie Powiatowym w ramach rękojmi w 2007-2008", że "procedura przypisania części gruntu o pow. 0,04 ha i dużych powierzchni użytkowych 0,13 ha i 0,21 ha rolno-budowlanych" nastąpiło w 2006 roku z jej działki nr 67, że "powierzchnie użytkowo – rolno - budowlane zaczerpnięte (przypisane) w działkę nr 68 J. Z." są z jej pozostałych działek nr 12,24,426/2 i że "całą tą sprawą właściciel – inwestor J. Z. chciał zatuszować podstępną procedurę – budowę budynku mieszkalnego". Zarzuciła, że geodeci i urzędnicy zamiast zlikwidować usterki i nieścisłości w dokumentacji ewidencji gruntów "w ramach rękojmi" w sierpniu 2007 poradzili inwestorowi J. Z. przeniesienie decyzji na rzecz M. Z. i W. O. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda wskazał, że J. S. wniosek o wznowienie postępowania złożyła z zachowaniem terminów określonych w art.. 148 § 1 i 2 i ponieważ podane przez nią przyczyny wznowienia mieszczą się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, prawidłowo Starosta na podstawie art. 149 kpa wznowił postępowanie. Dalej organ odwoławczy przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazujący kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i ustalił, że działka inwestorów nie graniczy bezpośrednio z działką nr 67, od której oddziela ją działka 68/2. Będący przedmiotem inwestycji budynek usytuowany jest 21 metrów od granicy działki od strony drogi powiatowej, 22 metry od granicy działki od strony drogi gminne, 47 metrów od granicy działki od strony działki 68/2 i 86 metrów od granicy działki 67 od strony północnej oraz 5 metrów od granicy działki 68/2 ( w decyzji omyłkowo wskazano, że od działki 68/1). Budynek ma wysokości 7,32 m w kalenicy od poziomu terenu i spełnia warunki jeśli chodzi o usytuowanie w stosunku do granicy działki, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ przytoczył także definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki inwestorów, w związku z czym właściciele sąsiednich nieruchomości nie brali udziału w sprawie. Ponieważ ostatecznie należało ustalić, iż J. S. nie jest stroną postępowania, nie zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 (organ omyłkowo wskazał pkt 5). Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo wypełnione oświadczenie inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i organ administracji architektoniczno – budowlanej rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę bada to oświadczenie pod względem prawidłowości jego wypełnienia. Natomiast ewentualne nieścisłości dotyczące powierzchni działek 12,24,426/2 oraz usterki w zmodernizowanej ewidencji gruntów nie mogą być przyczyną uchylenia pozwolenia na budowę. Ewentualna zmiana przebiegu granic działki 68/1 mogłaby być przyczyną do wszczęcia nowego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Decyzję tę zaskarżyła J. S. Ze skargi oraz dołączonych do niej odbitek kserograficznych dokumentów geodezyjnych należy wnioskować, iż skarżącej chodzi o to, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów powierzchnia stanowiących jej własność działek zmniejszyła się o 13 arów w stosunku do powierzchni sprzed modernizacji, podczas, gdy powierzchnia całej działki 68, której właścicielem był J. Z. zwiększyła się o 4 ary. Zdaniem skarżącej do czasu wyjaśnienia tej kwestii organy nie powinny zezwalać na budowę. J. S. do skargi dołączyła również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2008r., uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 12 listopada 2008r. o odmowie – po wznowieniu – uchylenia wydanej przez ten organ w dniu 12 grudnia 2007r. decyzji w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 czerwca 2007r. W skardze zawarła szereg zarzutów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zmieniającej tę decyzję oraz powołała się na to, że była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że fakt udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie daje skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Również uczestniczka postępowania M. Z. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że jej dom oddalony jest od nieruchomości skarżącej o około 100 metrów i że jej działkę od działki skarżącej oddziela nieruchomość ojca, sama zaś budowa ani też dom w żaden sposób nie wpływają na nieruchomość skarżącej ani też nie przeszkadzają jej w korzystaniu z niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dale uppsa.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 uppsa.). Skoro J. S. wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa i we wniosku powołała ustawowe podstawy wznowienia, prawidłowo organ I instancji wznowił postępowanie. Ponieważ jedną z powołanych podstaw było to, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ), organy po wznowieniu postępowania istnienie tej podstawy badały i w świetle zgromadzonego materiału w sposób prawidłowo ustaliły, że faktycznie ta podstawa wznowieniowa nie zachodzi. Chociaż bowiem J. S. faktycznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stało się tak dlatego że w postępowaniu tym status strony jej nie przysługiwał. Jak trafnie wskazał Wojewoda, kwestię legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi Lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 tej samej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających w związku z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. J. S. nie jest żadną z osób, wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do działki 68/1. Odległość pomiędzy działką inwestorów, a jej nieruchomością wynosi około 86 metrów, zaś odległość nowo wznoszonego budynku jest jeszcze większa. Nawet więc gdyby okazało się, że granica między należącą do skarżącej działką nr 67, a nieruchomością sąsiednią, oznaczoną numerem 68/2 jest sporna, to brak jest podstaw do tego, aby poszukiwać brakującej powierzchni w nieruchomości stanowiącej własność inwestorów. Na rozprawie przez sądem J. S. przyznała, iż działka 68/1 nigdy nie stanowiła jej własności ani też ona nigdy jej nie posiadała. Ponieważ przedmiotem pozwolenia na budowę jest dom jednorodzinny o wysokości 7, 32 m, nie może również budzić żadnych wątpliwości to, że w żaden sposób obiekt ten nie będzie ograniczał skarżącej w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości. Prawidłowo organ ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki inwestorów. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że J. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, nie zachodzi podstawa wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takiej zaś sytuacji organy zwolnione były z badania, czy zachodzą inne podstawy wznowieniowe. Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy, iż trafnie organ I instancji wskazał, że J. S. nie wykazała również istnienia podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, iż okoliczność, że J. S. była stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie legitymuje jej do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wcześniej wskazano, przepisy regulujące to ostatnie postępowanie w sposób odmienny definiują pojęcie strony. W niniejszym postępowaniu nie mogą być również skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy. Przedmiotem bowiem tego postępowania jest tylko prawidłowość decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jeśli natomiast chodzi o dołączoną do akt decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2008r., to pomijając fakt, że została ona wydana już po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, to skoro Kolegium jedynie uchyliło decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta nie ma aktualnie żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Dopiero uchylenie ostateczną decyzją decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowiłoby podstawę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, do wznowienia z urzędu postępowania. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 uppsa.