II SA/Ke 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Ke 40/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania A. P. zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. H., na działce o nr ew. 779. Organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 5 lipca 2010r. A. P. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę lub remont opisanego wyżej budynku mieszkalnego, będącego jego współwłasnością z żoną A., który jak ustalono podczas przeprowadzonego w dniu 13 sierpnia 2010 r. wywiadu środowiskowego, został dwukrotnie zalany podczas powodzi. SKO wskazało, że po uprzednim ustaleniu, iż A. P. wraz z żoną i czworgiem dzieci zamieszkuje w lokalu własnościowym przy ul. B. 11/53 w S. i są tam zameldowani na pobyt stały, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję i odmówił przyznania zasiłku celowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. P. zarzucając, że w piśmie z dnia 27 maja 2010 r. skierowanym do Wojewodów, Sekretarz Stanu wyjaśniając zasady przyznawania i wysokości pomocy, wskazał, że przesłanką uzyskania pomocy jest tytuł prawny do nieruchomości, która na skutek powodzi uległa zniszczeniu. W przekonaniu odwołującego się, organ I instancji celowo zawęża interpretację art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i pisma MSWiA, działając na niekorzyść takich osób jak skarżący. A. P. wskazał także, że wytyczne Ministerstwa pozostają w rażącej sprzeczności z przepisami regulującymi zasady przyznawania zasiłku celowego zawartymi w ustawie o pomocy społecznej, a fakt posiadania dodatkowego miejsca zamieszkania, innego niż to, które uległo zniszczeniu na skutek powodzi, nie powinien stanowić wystarczającej przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania zasiłku celowego. Odwołujący się podniósł, że powoływanie się przez organ na okoliczność, iż w budynku położonym przy ul. H. w S. nie jest jeszcze prowadzone gospodarstwo domowe, a co za tym idzie odmowa przyznania na tej podstawie zasiłku, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący podkreślił, że wytyczne nie są przepisami prawa i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Ponadto wskazał, że o fakcie, iż do domu przy ul. H. w S. miał wprowadzić się we wrześniu 2010 r. świadczy przedwstępna umowa sprzedaży własnościowego lokalu spółdzielczego, który aktualnie zajmuje, przy czym na skutek niemożności przeprowadzenia się do domu termin sprzedaży tego lokalu został przesunięty do 31 maja 2011 r. Skarżący podkreślił, że wszelkie posiadane środki finansowe wydatkował na zakup działki i postawienie domu, który w wyniku powodzi został dwukrotnie zalany. Obecnie natomiast nie posiada funduszy na wykonanie remontu domu. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreśliło, że na skutek wystąpienia na przełomie maja i czerwca powodzi w naszym kraju, Premier Rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom w kwotach do 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, wskazując m.in. że przy określaniu wysokości zasiłku należy brać pod uwagę : możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu /czy może stanowić schronienie dla poszkodowanych, czy nie stwarza dodatkowego zagrożenia na skutek uszkodzeń, czy konieczne jest zapewnienie innego schronienia w okresie przejściowym/, prace, które trzeba pilnie wykonać lub zakupy, jakie trzeba pilnie dokonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe, rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym /podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, żywność i dostęp do wody pitnej/, czy w poszkodowanych rodzinach dzieci będą mogły podjąć i kontynuować naukę, czy jest możliwość zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków dla poszkodowanych, w tym zwłaszcza nie objętych ubezpieczeniem. W oparciu o wytyczne MSWiA i ustną decyzję Premiera Rządu z dnia 2 czerwca 2010 r., Wojewoda przekazał organom samorządu gminnego procedury postępowania w sprawie ustalania pomocy osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź. Według tych wytycznych, dotacja w postaci zasiłku do 100.000 zł przysługuje na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu oraz ewentualnie na zakup pralki, lodówki, kuchenki. Pomoc ta nie może natomiast być przeznaczona na zakup lub naprawę sprzętu AGD (poza wymienionymi wyżej), RTV, czy mebli. Pomoc ta udzielana jest na wniosek osoby uprawnionej, którą jest osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości budynkowej, czy lokalu. Organ II instancji podkreślił, że wymienione wyżej wytyczne wskazują organom samorządu ogólne ramy postępowania w sprawach przyznawania zasiłków celowych osobom albo rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej jaką była powódź. Wytyczne te nie zastępują oczywiście ustawy o pomocy społecznej, której przepisy tj. art. 40 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 101 i 106 stanowią podstawę prawną decyzji. Organ II instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń, dom przy ul. H. został dwukrotnie zalany podczas tegorocznej powodzi, przy czym rodzina A. P. miała możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu, gdyż skarżący wraz z żoną i czworgiem dzieci zamieszkiwali podczas powodzi oraz nadal mają zapewnione potrzeby mieszkaniowe w lokalu własnościowym przy ul. B. 11/53 w S., w którym są zameldowani na pobyt stały. Powódź zatem nie pozbawiła ich "dachu nad głową", nie mogą więc domagać się pomocy finansowej na równi z osobami, których powódź pozbawiła jedynego miejsca zamieszkania. Przyznanie takiej pomocy skarżącemu byłoby nie do przyjęcia z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. SKO wskazało, że zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego osobom, które straciły jedyne mieszkanie czy dom, w którym zamieszkiwały przed powodzią. Jeżeli w zniszczonym domu lub lokalu gospodarstwo domowe nie było prowadzone np. w przypadku budynków pozostających w budowie lub budynków niezamieszkałych, nie zachodzą, stosownie do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010r., przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego obiektu. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. P. zarzucając: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji, który został powielony przez SKO w Kielcach, polegający na błędnym ustaleniu, iż w okresie poprzedzającym tegoroczną powódź, dom położony przy ul. H. w S. nie był w ogóle zamieszkiwany i był "w stanie surowym", podczas gdy od kwietnia 2010 roku dom nadawał się do zamieszkania i trwały w nim jedynie kosmetyczne prace wykończeniowe, a ponadto dom wyposażony był we wszelkie media niezbędne do prowadzenia w nim gospodarstwa domowego, w związku z czym skarżący praktycznie stale w nim przebywał, 2. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, niepełne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów możliwych do przeprowadzenia i wskazywanych w trakcie postępowania jako celowe i konieczne do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, takich jak zeznania świadków - sąsiadów, posiadających wiedzę na temat miejsca zamieszkania skarżącego, 3. naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez oparcie decyzji OPS oraz SKO nie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, lecz na wewnętrznych pismach i wytycznych MSWiA, które nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, przy jednoczesnym zignorowaniu tych wykładni i pism, które były korzystne dla skarżącego, 4. naruszenie przepisu art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej - poprzez całkowite zignorowanie jego ratio legis, którego celem jest pomoc i umożliwienie rodzinie poszkodowanej zaspokojenia jej potrzeb bytowo - mieszkaniowych oraz pomoc w naprawie szkód wyrządzonych przez powódź. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu" zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. H. w kwocie 100 000 zł, względnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi wniósł także o przesłuchanie świadków - sąsiadów na okoliczność, iż w okresie poprzedzającym powódź dom przy ul. H. w S. "nadawał się do zamieszkania" i "skarżący praktycznie stale w nim przebywał." W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ustalenia organu co do jego miejsca zamieszkania są całkowicie błędne, niezgodne z rzeczywistym stanem i poczynione na podstawie nierzetelnie zebranego materiału dowodowego, a także wprowadzenia go w błąd w czasie składania oświadczeń do wywiadu środowiskowego. Nadmienił, że w okresie poprzedzającym majową powódź tj. od kwietnia 2010 roku stale przebywał w nowowybudowanym domu przy ulicy H. i nadzorował tam ostatnie prace wykończeniowe, "właściwie już dekoracyjne", gdyż wraz z żoną i czworgiem dzieci zamierzał się niebawem przeprowadzić, przy czym żona stopniowo pakowała rzeczy w kartony, które to ze względu na trwające w nowym domu prace przechowywane były w mieszkaniu przy ul. B.. W domu wykonana była już instalacja elektryczna, gazowa, wodno -kanalizacyjna oraz centralne ogrzewanie, dlatego też skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż dom był w stanie surowym. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do faktycznego zamieszkiwania w zniszczonym domu, mógł dokładniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, np. poprzez przesłuchanie świadków. Skarżący zarzucił, że organ I instancji wyraźnie wpisał w "głowie" swojej decyzji, że jej podstawą prawną jest m.in. pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 roku, a z analizy uzasadnienia wynika jeszcze jaskrawiej, że rzeczywistą podstawą prawną decyzji było wyłącznie pismo MSWiA, a nie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP. Jest to "ewidentne" naruszenie przepisu art. 107 kpa. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ bezzasadnie uznał, że jego rodzinie nie należy się zasiłek celowy całkowicie pomijając fakt, że stracili "miejsce do życia", w które zainwestowali wszystkie środki i gromadzone przez lata oszczędności. Co więcej, chcąc pokryć koszty związane z wykończeniem domu zmuszeni są sprzedać mieszkanie przy ul. B. 11/53. Nie bez znaczenia jest fakt, że zgodnie z przedwstępną umową sprzedaży powyższego lokalu do września 2010 r. rodzina skarżącego była zobowiązana opuścić mieszkanie. A. P. podniósł, że w chwili obecnej jego rodzina pozostaje w tragicznej sytuacji, gdyż nie posiada żadnych środków finansowych na przeprowadzenie w uszkodzonym przez powódź budynku stosownych remontów umożliwiających przystosowanie go do celów mieszkaniowych. Znamienna w przekonaniu skarżącego pozostaje okoliczność, że Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. skierowanym do wójtów i burmistrzów z województwa świętokrzyskiego dotyczącym zasad przyznawania zasiłku, wyraźnie wskazuje, że można również przyznać zasiłek rodzinom, które jeszcze nie zamieszkały w nowowybudowanym domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny przy ul. H. w S. został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. We wniosku o udzielenie pomocy wnioskodawca podał, że zniszczeniu uległy "tynki, wylewki poziomujące, stolarka okienna i drzwiowa, instalacja elektryczna, wodnokanalizacyjna, i centralnego ogrzewania (ogrzewanie podłogowe)". Bezspornym jest przy tym, że budynek mieszkalny stanowi współwłasność A. i A. P. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Nie ulega także wątpliwości, że A. P. posiada własnościowe prawo do lokalu położonego w S. przy ul. B. 11/53. Dla ustalenia tej okoliczności bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, że skarżący w dniu 14 kwietnia 2010r. zawarł "przedwstępną umowę kupna-sprzedaży nieruchomości" dotyczącą tego właśnie lokalu, gdyż stosownie do treści art. 155 § 1 kc w zw. z art. 158 kc, umowa taka, skoro nie została zawarta w formie aktu notarialnego, nie przenosi własności na nabywcę. Nabywca nie może także dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 w zw. z art. 389 kc). Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zmian.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu tej formy pomocy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez A. P. oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, spełniają pozostałe, określone w ustawie przesłanki. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca i obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. H.. Należy przy tym podkreślić, że - w ocenie Sądu - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem innego lokalu mieszkalnego poza nieruchomością, na której posadowiony został budynek zalany w wyniku powodzi. Dzięki temu jego rodzina nie została pozbawiona przysłowiowego "dachu nad głową", gdyż może nadal zamieszkiwać w lokalu przy ul. B., do którego A. P. ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżący "stale tam przebywał", czy też nie, tym bardziej, że z uzasadnienia skargi wynika wprost, że żona wraz z dziećmi mieszkała przy ul. B.. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu tego zasiłku, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Odnośnie zarzutu dotyczącego powołania się przez SKO na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz nieuwzględnienie wskazówek zawartych w piśmie Wojewody Świętokrzyskiego skierowanym do wójtów i burmistrzów z dnia 8 lipca 2010 r., podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie wytyczne, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu. Co się zaś tyczy pozostałych wniosków dowodowych, to zdecydowana większość wskazanych w nich pism znajduje się w aktach sprawy, zaś inne, jak faktury na okoliczność poniesienia kosztów związanych z remontem zalanego domu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.