II SA/Ke 40/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 22 lutego 2018 r. kontrolę, ustalając że na terenie działki o nr [...]/1 w miejscowości [...] bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. [...]/2 i [...] znajduje się murowany, parterowy budynek produkcyjno-warsztatowy o wym. 12,0 x 8,80 m. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych C. D. oświadczył, że nieruchomość w miejscowości [...] składa się z dwóch działek o Nr ewid. [...]/1, której właścicielem jest A. D. i działki o nr ewid. [...]/2, która stanowi jego własność. C. D., prowadzący działalność gospodarczą jako [...], potwierdził, że na jego działce znajduje się ww. budynek gospodarczy przerobiony na [...], wybudowany w 1993 r. na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a jego przerobienie polegało na wstawieniu, zaraz po wybudowaniu w latach 1993-1994, kilku maszyn. Uczestniczący w kontroli B. D. oświadczył m.in., że murowany budynek warsztatowy wybudowany został przez brata C. jeszcze przed 2005 r., a ciężki sprzęt wykorzystywany do działalności gospodarczej niszczy budynki i ogrodzenie, w związku z czym wnosi o zakaz wjazdu ciężkim sprzętem na działkę. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 maja 2018 r.: - [...] zeznała że: "murowany budynek gospodarczy - warsztat był postawiony na początku lat 90 - tych, wszystkie budynki o których mowa były postawione na początku lat 90 - tych w odstępie około miesiąca. Tylko ostatni garaż blaszany powstał około 1994 r. "; - C. D. zeznał, że w 1984 r. rozpoczął działalność gospodarczą, plac nabył od siostry w ramach spadku rodzinnego, jest inwestorem murowanego budynku gospodarczego wybudowanego w 1993 r. w całości na działce o nr ewid. [...]/2 na podstawie pozwolenia na budowę; projektu inwestor nie znalazł i nie pamięta, czy było zgłaszane zakończenie budowy; - B. D. zeznał, że potwierdza to, co zeznali siostra i brat, nie mieszkał wtedy na działce i dokładnie nie pamięta kiedy powstały te obiekty. W toku postępowania uzyskano kserokopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 8 października 1993 r., którą udzielono C. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego o kubaturze 315,66 m3, powierzchni użytkowej 74,26 m 2 na działce położonej w miejscowości [...]. Przy piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. Wójt Gminy w [...] przesłał wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr 39/91 Rady Gminy w [...] z dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Nr 2 z dnia 6.02.1992 r.) dla ww. działek o nr ewid. [...]/2 i [...]/1, informując że plan ten utracił swą moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Obecnie na tym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu. Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) nałożył na C. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2018 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy samowolnej zmianie sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-warsztatowy usytuowany na działce o nr ewid. [...]/1 i [...]/2 w m. [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt budowlany zamienny winien zawierać inwentaryzację budowlaną całego obiektu z opisem instalacji i funkcji budynku, projekt zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z warunkami technicznymi, a nadto powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o którą należy wystąpić do Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował PINB, że decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w związku z odmową uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, tj. Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie PINB decyzją z dnia [...] nałożył na C. D. obowiązek przywrócenia samowolnie zmienionego sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-warsztatowy ([...]) do stanu poprzedniego tj. jako budynek gospodarczy. Decyzją z dnia [...] WINB uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział. W uzasadnieniu decyzji wskazano również na rozbieżność usytuowania oraz wielkości obiektu będącego przedmiotem postępowania, co do którego wydano pozwolenie na budowę z dnia 8 października 1993 r. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał C. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku produkcyjno-warsztatowego o wym. w rzucie ok. 12,0 x 8,0 m, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na ww. działce o nr ewid. [...]/1. W odwołaniu od ww. decyzji C. D. podniósł m.in., że przedmiotowy obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, a jeżeli nawet zaistniały zmiany w czasie realizacji projektu, to odstępstwa od projektu winny być oceniane na podstawie przepisów wówczas obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności według przepisu art. 36 ust. 3. Z kolei Wójt Gminy [...], wydając decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy dla legalizowanej budowli, miał na względzie brak ustaleń w zakresie zmiany istniejącego zjazdu z drogi publicznej ze wspólnego indywidualnego na publiczny – która to kwestia nie została jeszcze prawomocnie zakończona. WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, podkreślając że analiza pozwolenia na budowę z 8 października 1993 r., w szczególności załącznika – planu zagospodarowania działki – wskazuje, że obiekt objęty ww. pozwoleniem na budowę nie jest tożsamy z obiektem znajdującym się w chwili obecnej na działce – z uwagi na jego usytuowanie, gabaryty oraz wygląd. Projektowany obiekt znajdował się bowiem na wysokości budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] i miał posiadać wymiary 7,0 x 14,0 m, w elewacji wschodniej budynku miały znajdować się dwie bramy garażowe, dwa otwory drzwiowe oraz jeden otwór okienny, natomiast w elewacji południowej miał znajdować się jeden otwór drzwiowy oraz dwa otwory okienne. Natomiast ze znajdującego się w aktach szkicu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia 22 lutego 2018 r. wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania posiada wymiary ok. 8,0 x 12,0 m i znajduje się na granicy działek o nr ewid. [...]/1 i [...]/2 (w odniesieniu do projektowanego budynku jest przesunięty w kierunku południowym działki). Podczas kontroli z dnia 22 lutego 2018 r. ustalono, że budynek ten od strony wschodniej posiada cztery otwory okienne, a od strony południowej znajdują się dwa otwory okienne, otwór stanowiący wejście na poddasze oraz brama garażowa. Ponadto budynek, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, miał być usytuowany w odległości ok. 47 m od granicy z działką drogową, natomiast obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania usytuowany jest w odległości ok. 84 m. Uwzględniając powyższe WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ dał wiarę stronom postępowania, że obiekty związane z zakładem stolarskim powstały przed 1995 r., wobec czego zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – na podstawie intertemporalnego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem organu wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Na terenie gminy, na którym usytuowane są działki nr ewid. [...]/1 i [...]/2 obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało zobowiązaniem C. D. do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzającej zgodność obiektu z przepisami planistycznymi Gminy [...]. Pomimo wystąpienia z takim wnioskiem, decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazując na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez zarządcę drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obsługi komunikacyjnej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w Kielcach z dnia 16 września 2019 r. Organ odwoławczy, odnosząc się do przepisów planistycznych obowiązujących w czasie budowy budynku gospodarczego, wskazał na miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr 39/91 Rady Gminy w [...] z dnia 16 grudnia 1991 r. i podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w czasie budowy obiekt znajdował się na terenie upraw polowych, łąk i pastwisk. Z wyciągu przepisów m.p.z.p. w pkt 4 zatytułowanym "Tereny poza obszarami zainwestowania osadniczego /RP/" wynika, że obowiązuje ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej wykorzystania na cele nierolnicze (pkt 4.1), natomiast w pkt 4.3 znajduje się zapis, że budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, funkcjonowanie zakładu stolarskiego nie jest związane z rolniczym charakterem terenu. W rezultacie budowa budynku produkcyjno-warsztatowego związana z funkcjonowaniem zakładu stolarskiego na działkach o nr ewid. [...]/1 i [...]/2 była niezgodna z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie realizacji obiektu, jak również z przepisami w czasie orzekania w sprawie, co skutkuje zasadnością wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie zagadnienia wstępnego i konieczności zawieszenia postępowania wskazano, że ww. decyzja SKO z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy nie została zaskarżona do WSA w Kielcach – w związku z czym jest prawomocna i ostateczna. Zdaniem organu brak jest związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu, a postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej. Związek taki istniał w stosunku do postępowania w sprawie warunków zabudowy, które zostało zakończone, w związku z czym brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Ponadto na marginesie organ wskazał, że wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 WSA w Warszawie oddalił skargę C. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. D., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie: a) art. 7, 77, 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów – co skutkowało przyjęciem, że budynek będący przedmiotem decyzji został wybudowany samowolnie, podczas gdy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę; b) art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony poprzez nakazanie rozbiórki budynku w sytuacji, podczas gdy bez winy strony nadal toczy się postępowanie, którego przedmiot ma istotne i podstawowe znaczenie dla sprawy; c) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu, indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego – która to sprawa nadal się toczy, a jej rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, których ustalenie jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Obecny na rozprawie sądowej skarżący C. D. poparł skargę i dodał, że "budynek określony przez organ jako produkcyjno-warsztatowy jest położony na jego działce nr [...]/2 i nie mógł go inaczej zbudować, jak tylko na swojej działce. Budynek ten jest położony jakieś 80 metrów od drogi. Ta odległość zmieniała się w związku z przebudową drogi i jej poszerzaniem. Obecnie jest to budynek warsztatowy, bo jest tam kilka maszyn, ale w każdej chwili można je usunąć, wstawić narzędzia rolnicze i w 15 minut będzie to budynek gospodarczy związany z rolnictwem. W ocenie skarżącego pozwolenie na budowę nie określało jednoznacznie odległości tego budynku od drogi. Jego zdaniem budynek oznaczony nr 1 na planie zagospodarowania działki dołączonym do tego pozwolenia to jest wiata, która już nie istnieje, a projektowany budynek jest uwidoczniony w głębi działki i oznaczony literą W lub H - w zależności jak kto odczyta. Skarżący podnosi również, że według pozwolenia mógł postawić budynek o kubaturze 515,66 m³, a obecnie kubatura tego budynku ma ok. 300 m³ (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygana sprawa dotyczy budynku funkcjonującego obecnie jako produkcyjno-warsztatowy o wymiarach – jak ustaliły organy – 12,0 x 8,80 m, i położonego na działkach o nr [...]/1 i [...]/2 w miejscowości [...], gmina [...]. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika również, że budynek ten został zrealizowany w latach 1993-1994. W aktach sprawy znajduje się przy tym uzyskana przez skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę datowana na 8 października 1993 r. Dotyczy ona budynku gospodarczego wg. projektu indywidualnego o kubaturze 315,66 m3 i powierzchni użytkowej 74,26 m 2 na działce położonej w miejscowości [...]. Jak wynika z uzyskanej kserokopii projektu zagospodarowania działki, wbrew twierdzeniom skarżącego, budynek ten (oznaczony – jako projektowany budynek gospodarczy – numerem 1) miał być położony w odległości 47,6 metra od drogi i posiadać wymiary 14,0x7,0 m. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów, istniejący budynek produkcyjno-warsztatowy położony jest w odległości ok. 84 m od drogi (skarżący na rozprawie przyznał, że odległość ta wynosi ok. 80 metrów) i posiada wymiary 12,0 x 8,80 m. Jak zauważył organ, porównanie szkicu stanowiącego element projektu z dokumentacją fotograficzną pozwala także przyjąć, że inny jest układ okien i drzwi (w elewacji wschodniej budynku miały znajdować się dwie bramy garażowe, dwa otwory drzwiowe oraz jeden otwór okienny, natomiast w elewacji południowej miał znajdować się jeden otwór drzwiowy oraz dwa otwory okienne; jak zaś ustalono, budynek od strony wschodniej posiada cztery otwory okienne, a od strony południowej znajdują się dwa otwory okienne, otwór stanowiący wejście na poddasze oraz brama garażowa). W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego jakoby odległość przedmiotowego budynku od drogi zmieniała się w związku z przebudową tej drogi i jej poszerzaniem. Po pierwsze, poszerzenie drogi mogłoby co najwyżej spowodować zmniejszenie odległości od przedmiotowego budynku, a nie jej zwiększenie. Po drugie zaś, twierdzeniom skarżącego przeczy porównanie projektu zagospodarowania działki z aktualną dokumentacją fotograficzną, na której widoczny jest budynek mieszkalny drewniano-murowany, a przed nim ogrodzony teren, przeznaczony prawdopodobnie na ogródek, podobnie jak ma to miejsce na projekcie zagospodarowania działki. Niemniej jednak w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie w nieprawidłowy sposób oceniły tak ustalony stan faktyczny pod względem prawnym – uznając, że z uwagi na brak tożsamości obu budynków (objętego pozwoleniem na budowę i istniejącego budynku produkcyjno-warsztatowego) doszło do samowoli budowlanej. W ocenie Sądu stanowisko takie jest zbyt daleko idące, zaś stwierdzone odrębności budynku istniejącego w stosunku do tego, którego dotyczyło pozwolenie na budowę, należało oceniać w kategoriach istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania twierdził, że zrealizował przedmiotowy obiekt po otrzymaniu pozwolenia na budowę w latach 1993-1994 i "przerobił" go na [...] poprzez wstawienie maszyn. Organ tych twierdzeń nie kwestionował. Zarówno te wyjaśnienia, jak i obecny opis budynku wskazują, że istotnie został on zrealizowany na podstawie wspomnianego pozwolenia na budowę, po czym skarżący rozpoczął prowadzenie w nim działalności gospodarczej poprzez wstawienie maszyn, co ewidentnie świadczy o dokonanej zmianie sposobu użytkowania obiektu. Powstały budynek – w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę – wykazuje co prawda różnice w wymiarach (12,0x8,80 m w stosunku do projektowanych 14,0x7,0 m), jednak nie zmieniają one istoty budynku na tyle, by uznać, że został zrealizowany inny obiekt. Również wskazywane przez organ różnice w układzie okien i drzwi nie mogą zdaniem Sądu świadczyć o braku tożsamości obu budynków. Istotne znaczenie ma różnica w usytuowaniu, tj. przesunięcie powstałego obiektu w głąb działki o ponad 30 metrów. W ocenie Sądu w dalszym ciągu chodzi tu jednak o ten sam budynek, ale usytuowany w innym miejscu działki, co świadczy właśnie o istotnym odstępstwie w tym zakresie względem udzielonego pozwolenia na budowę. Należy odnotować, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki budynek miał być położony w odległości 47,6 metrów od drogi, a zatem – co nie ulega wątpliwości – na działce [...]/1, która stanowiła własność A. D., zaś obecnie należy do C. D., B. D. i [...]. Tymczasem, jak ustaliły organy, zmiana jego usytuowania spowodowała, że w dalszym ciągu położony jest w znacznej części na tej samej działce i w niewielkim zakresie na działce nr [...]/2. Ta ostatnia działka należy zaś wyłącznie do skarżącego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako u.P.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Za istotne odstąpienie uznawało się także odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36 ust. 5 pkt 2) czy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36 ust. 5 pkt 4). W dotychczasowym orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmowano, że istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę jest np. rozszerzenie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu o dodatkowe nieruchomości czy zmiana dotycząca usytuowania obiektu budowlanego na działce (por. m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1381/17; A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2021). Obecnie, po zmianie dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 u.P.b. w aktualnym brzmieniu). W katalogu z art. 36a ust. 5 u.P.b. wymienia się także odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących m.in. powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% czy wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, a także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a wspomnianej ustawy z 13 lutego 2020 r. do spraw, o których mowa w art. 25-27 (m.in. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy) stosuje się przepis art. 36a ust. 5 u.P.b. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Co istotne w powyższym kontekście, jak przyjął m.in. NSA w wyroku z 18 listopada 2016 r., , sygn. II OSK 362/15, nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 u.P.b. odnosi się do sytuacji, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę. W wyroku tym Sąd argumentował, że z treści art. 103 ust. 1 u.P.b. jednoznacznie wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosuje się przepisy tej ustawy. Wyjątek od tej reguły zawarty został w art. 103 ust. 2 ww. ustawy i dotyczy stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku przepisu tego nie stosuje się do obiektów, które wybudowane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albo w odniesieniu do obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wszczęto postępowanie administracyjne. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy sytuacji tzw. samowoli budowlanej, to jest realizacji obiektów budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W konsekwencji tryb naprawczy (art. 50-51 u.P.b.) uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono (wyrok WSA w Białymstoku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 140/17; por. też wyroki NSA z 16 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1433/15, WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2878/18, z 12 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 373/17, z 13 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1638/18, WSA w Gdańsku z 17 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 632/19). Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej (m.in. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 480/19). Wreszcie przepis art. 103 ust. 2 u.P.b., jako norma wyjątkowa, nie ma również zastosowania w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11). Z powyższych rozważań wynika zatem, że na skutek błędnej kwalifikacji wykonanych robót organy naruszyły przepisy art. 103 ust. 1 i 2 u.P.b. stosując w sposób nieprawidłowy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, oceniając zaistniałe zmiany w kategorii istotnych odstępstw od uzyskanego pozwolenia na budowę i prowadząc w związku z tym postępowanie w oparciu o właściwe przepisy u.P.b. z 1994 r.