II SA/Ke 40/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 25 czerwca 2024 r. nr IV/19/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach pożarniczych oddala skargę. W dniu 25 czerwca 2024 r. Rada Gminy Bliżyn, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr IV/19/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Bliżyn w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu gminy dla strażaka ratownika OSP: 1. za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu - za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w kwocie 22,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa złote); 2. za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w kwocie 16,00 zł (słownie: szesnaście złotych). Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierzono się Wójtowi Gminy Bliżyn. W § 3 aktu wskazano, że traci moc Uchwała nr XXXV/250/2022 Rady Gminy Bliżyn z dnia 13 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Bliżyn w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Stosownie do § 4 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W treści § 5 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2024 r. Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając powyższą uchwałę w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa: – art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. w z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP polegającym na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań; – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 5 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do ustawy art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu godziny. Podnosząc takie zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bliżyn wniosła o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., ma charakter fakultatywny. Powołany przepis wskazuje bowiem, że ekwiwalent ten przyznawany jest stosownie do posiadanych przez Gminę środków. W piśmie procesowym z 25 marca 2026 r. Prokurator podniósł, że z brzmienia art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie wynika, że ekwiwalent pieniężny przysługuje także kandydatom na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.s.p. i strażakom ratownikom OSP, którzy brali udział w zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej PSP - rada może jedynie ustalić wysokość ekwiwalentu stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 25 czerwca 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy) Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy), W myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy, do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Skarżący Prokurator zarzucił Radzie Gminy nieuregulowanie wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., tj. który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 lat i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych pomimo, że uprawnienie takie przyznane zostało mu przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p., i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań. Zdaniem skarżącego, art. 15 ust. 1a u.o.s.p. określa obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu dla: 1) kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, a luz decyzyjny pojawia się wyłącznie przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu. Rada realizując obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1a u.o.s.p., może uwzględnić posiadane przez gminę środki, co w ten sposób pozwala na różnicowanie wysokości ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. W opinii skarżącego doszło zatem do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., gdyż nie zrealizowano wyrażonej w niej normy kompetencyjnej w sposób pozbawiający w praktyce uprawnionych strażaków ratowników, którzy brali udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, prawa do należnego im mocą ustawy ekwiwalentu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP lub strażak ratownik OSP za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7, a także dla kandydata na ratownika, jest fakultatywne. W gestii rady gminy leży zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r. (na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1560), co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w wyrokach WSA w Rzeszowie z: 28 maja 2025 r., II SA/Rz 140/25; 16 lipca 2025 r., II SA/Rz 119/25 (dostępne w cbosa). W świetle powyższego brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Niezasadny okazał się również drugi sformułowany w skardze zarzut polegający na nienadaniu zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. tj. od wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła bowiem w art. 7 przepis intertemporalny, zgodnie z którym uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc. Uchwała nr XXXV/250/2022 Rady Gminy Bliżyn z dnia 13 maja 2022 r., która została uchylona zaskarżoną uchwałą, była wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p., to zaś oznacza, że jej postanowienia zachowywały moc wiążącą do czasu podjęcia nowej uchwały na podstawie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia. W konsekwencji, z uwagi na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Ponadto, skoro uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu, wynikające z art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. jest fakultatywne, a na gminie nie spoczywa obowiązek jego określenia w przypadkach uregulowanych tym przepisem, to nie ma podstaw do uznania, że zaskarżonej uchwale należało nadać moc wsteczną od chwili wejścia w życie ww. regulacji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.