II SA/Ke 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 października 2020 r. znak: [...], orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz T. M. nieruchomości położonej w miejscowości B. M., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0438 ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi państwowej N. - Jaronowice. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." i wyjaśnił, że w myśl powyższych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Wyjątki od tej zasady określa art. 216 u.g.n., wskazujący możliwość zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Wojewoda podkreślił, że z art. 136 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Ustawa nie przewiduje zatem sytuacji, w której legitymację do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miałby spadkobierca uprzedniego posiadacza samoistnego. O legitymacji do wystąpienia z roszczeniem przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej. Dalej Wojewoda wskazał, że u podstaw zaskarżonej decyzji legły następujące ustalenia stanu faktycznego. Decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., tj. pod budowę drogi państwowej N. - Jaronowice nieruchomości położone we wsi B. M., w tym m.in. należącą do W. G. działkę nr [...] o pow. 0,0438 ha. Nieruchomości te zostały uwidocznione na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. Rejonowy Oddział w J. w dniu 1 grudnia 1978 r. za nr [...]/339/78 i zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia 10 czerwca 1976 r. przeznaczone pod budowę ww. drogi. Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. T. M., jako spadkobierczyni W. G., wystąpiła do Starosty [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...]. Z postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r. sygn. akt Ns [...] wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu położonego w Brynicy Mokrej obszaru 0,5500 ha oznaczonego nr [...] na mapie wydanej przez Urząd Gminy N. za nr ewid. [...] dnia 2 listopada 1993 r. nie mającego księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I Ns [...] wynika, że spadek po W. G. zmarłej 18 lipca 2001 r. nabyła T. M. w całości. Wojewoda ustalił, że w rejestrze gruntów wsi B. M. gromady Cierno-Żabieniec, sporządzonym na 24 czerwca 1960 r. w jednostce rejestrowej nr [...] wpisany był W. G., jako władający nieruchomością oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 0,65 ha. W sporządzonym do celów wywłaszczenia rejestrze zaewidencjonowanym pod nr [...]/339/78 w kolumnie 2 wymieniony został G. W., bez wskazania podstawy prawnej. Natomiast w kolumnie nr [...] tego samego rejestru wpisana została G. W. c. W. , bez podania podstawy prawnej. Wpis ten znajduje się po części dotyczącej stanu nieruchomości po wywłaszczeniu. Zgodnie z operatem wywłaszczeniowym zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w J. pod nr [...] (stary nr [...]/339/78) i znajdującą się w nim mapą sytuacyjną oraz rejestrem wywłaszczeniowym z dnia 1 grudnia 1978 r., działka nr [...] o pow. 0,65 ha, została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0438 ha i nr [...] o pow. 0,61 ha. Decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę ww. drogi. W oparciu o informację Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w J. z dnia 15 lipca 2020 r. organ odwoławczy ustalił, że po aktualizacji ewidencji gruntów działka nr [...] weszła w skład działki drogowej oznaczonej nr [...]. Aktualnie w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi część działki nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"). Obecnie w granicach wywłaszczonej byłej działki nr [...] usytuowany jest rów odwadniający wraz z terenem przyległym, stanowiący pas drogi krajowej Nr [...]. Wojewoda wskazał, że skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego przysługującego jej poprzednikowi prawnemu do wywłaszczonej działki nr [...]. Takim tytułem nie jest postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r., z którego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu oznaczonego nr [...] na mapie wydanej przez Urząd Gminy N. za nr ewid. [...] z dnia 2 listopada 1993 r. Zdaniem Wojewody, brak tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości potwierdzają pośrednio dokumenty znajdujące się w aktach postępowania wywłaszczeniowego, tj. wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia 25 stycznia 1979 r. o wywłaszczenie, zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia 11 grudnia 1978 r. oraz decyzja wywłaszczeniowa z dnia 26 czerwca 1980 r., a także rejestr gruntów, w którym od założenia ewidencji gruntów w 1961 r. G. W. wpisany był jako władający działką nr [...]. W ocenie Wojewody, Starosta [...] prawidłowo odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot, skoro jej poprzedniczka prawna nie dysponowała tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na fakt, iż wywłaszczenie nieruchomości dotyczyło samoistnego posiadania, a nie prawa własności nieruchomości, zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza jedynie zwrot wywłaszczonej nieruchomości właścicielowi. Odnoszą się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieustalenia, kto jest obecnie właścicielem spornej nieruchomości Wojewoda wskazał, że ustalenia uczestników postępowania dokonano w oparciu o decyzję Wojewody Nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2020 r. znak: [...]), na podstawie której m.in. działka nr [...], w skład której weszła sporna działka nr [...], z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda, powołując się na art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 363 ze zm.) wyjaśnił, że GDDKiA albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stan ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy decyzje, o których mowa wyżej oraz wypis z ewidencji gruntów z dnia 15 lipca 2020 r., a zatem zarówno Skarb Państwa jako właściciel, jak i GDDKiA jako zarządca, zostały prawidłowo ustalone jako strony postępowania. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z operatem wywłaszczeniowym nr ewid. [...] (247/2/339/78) i decyzją nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,65 ha - działka nr [...] o pow. 0,0438 ha, na skutek przeprowadzonej w 1992 r. aktualizacji ewidencji gruntów, weszła w skład działki nr [...], która zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 29 stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2020 r.), uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], w skład której weszła działka nr [...]. W wyniku przeprowadzonej w 1992 r. aktualizacji ewidencji gruntów dokonano pomiaru i ponownego obliczenia powierzchni działki nr [...], która wyniosła 0,5500 ha. Działka ta stanowi działkę nr [...] pozostałą po wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody, powyższe wyjaśnienia wyczerpują wątpliwości co do braku tytułu prawnego do działki nr [...], która aktualnie stała się częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Przedłożone do sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r. sygn. akt Ns [...] stwierdza bowiem, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu położonego w Brynicy Mokrej obszaru 0,5500 ha oznaczonego nr [...], a więc działki, która w wyniku wywłaszczenia otrzymała nr [...], zmieniony w wyniku aktualizacji na nr [...]. T. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Wojewody w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) nie rozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania oraz wydanie decyzji przedwcześnie bez dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy; 2) naruszenie art. 7, art. 7a oraz art. 77 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił rzetelnie okoliczności sprawy i nie zgromadził w sposób prawidłowy materiału dowodowego w postaci akt postępowania wywłaszczeniowego, materiałów dotyczących podziału nieruchomości i rzekomej aktualizacji gruntów zmniejszających powierzchnię nieruchomości nr [...] o prawie 0,10 ha. Zdaniem skarżącej, skoro tą powierzchnię w 1992 r., Gmina N. mogła zmniejszyć, to obecnie skoro jest ona wadliwa, a nie wyjaśniono tej kwestii odpowiednimi dokumentami i nie dokonano pomiarów działki, to można ją również zwiększyć w taki sposób, aby odpowiadała rzeczywistemu stanowi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że działka nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji z 1980 r., ale na podstawie decyzji Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2020 r. doręczonej w dniu 16 czerwca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągu pieszego - rowerowego w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 183+ 530 do km 186+739 od km 186+727 do km 190+375 wraz z budową kładki dla pieszych i rowerzystów oraz nowego systemu odwodnienia na terenie gmin N. i J.. W momencie bowiem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dacie 12 maja 2020 r., nieruchomość ta miała nr [...] o pow. 5,0300 ha, gdzie jako charakter własności wpisano Skarb Państwa -władanie samoistne. Nieruchomości 427 została podzielona na nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, działka nr [...] ma nadal nieuregulowany stan prawny. Wpisu własności dla działki [...] dokonano dopiero w lipcu 2020 r. i podstawą wpisu była decyzja z 29 stycznia 2019 r., a nie jak błędnie ustalił organ decyzja z 1980 r. W dniu złożenia wniosku Wojewoda prowadził postępowanie wywłaszczeniowe nieruchomości drogowej 427 pod ścieżkę rowerową, dlatego Skarb Państwa uzyskał własność działki nr [...] w drodze tzw. "specustawy", a nie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji z 1980 r. Nieruchomość o nr ewide[...] (później 330) w rejestrze gruntów wsi B. M., gromady Cierno - Żabieniec, sporządzonym na datę 24 czerwca 1960 r., w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie wpisany był W. G., jako władający nieruchomością miała powierzchnię 0,65 ha. Skarżąca podniosła, że do wywłaszczenia sporządzony został operat wywłaszczeniowy zaewidencjonowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w J. pod nr [...] (stary nr [...]/339/78). Ze znajdującej się w nim mapy sytuacyjnej oraz rejestru wywłaszczeniowego z dnia 1 grudnia 1978 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 0,65 została podzielona na działki [...] o pow. 0,0438 ha i nr [...] o pow. 0,61 ha, która następnie została przejęta decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa. Nigdy dla tej nieruchomości nie została na podstawie tej decyzji założona księga wieczysta ani nie wpisano, jako właściciela nieruchomości dla działki [...] Skarbu Państwa. W ewidencji do lipca 2020 r., figurował zapis władający samoistnie - Skarb Państwa. Dalej skarżąca wskazała, że W. G. złożyła wniosek o stwierdzenie, iż z dniem 4 listopada 1971 r. nieodpłatnie nabyła na własność grunt położony w Brynicy Mokrej o powierzchni 0,5500 ha nr [...], w oparciu o mapę ewidencyjną wydaną przez Gminę N. za nr. ewid. [...] z dnia 2 listopada 1993 r. Mapa ta nie odzwierciedlała jednak prawidłowej powierzchni nieruchomości na dzień 4 listopada 1971 r., a na dzień 2 listopada 1993 r., gdyż od jej powierzchni odjęto wywłaszczoną nieruchomość o pow. 0,428 m2. Zdaniem skarżącej powyższe wynika z faktu, że w 1960 r. działka nr [...] (później 330, a obecnie [...]) miała powierzchnię 0,65 ha, po wywłaszczeniu 1980 r. powierzchnię 0,61 ha, zaś w 1992 r. powierzchnię 0,55 ha. Podczas gdy, oprócz wywłaszczenia nieruchomości w 1980 r., na gruncie nic się nie zmieniło powierzchnia działki zmniejszyła się o 0,10 ha. Skarżąca wskazała, że do 1998 r., W. G. płaciła podatek z powierzchni 0,65 ha. Wobec czego zasadnym było wyjaśnienie rozbieżności powierzchni i rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Skarżąca dodała, że złożyła zlecenie do geodety o wykonanie operatu celem wykazania, iż powierzchnia działki nr [...] na podstawie której Sąd Rejonowy w J. przyznał własność W. G. jest błędna. Gdyby bowiem W. G. nie była w posiadaniu ww. gruntu o powierzchni 0,428 m2 w dacie wywłaszczenia w 1980 r. to organ nie wypłaciłby na jej rzecz odszkodowania i nie dokonał tego wywłaszczenia. W ocenie skarżącej, Gmina N. samowolnie zmniejszyła powierzchnię nieruchomości w 1992 r. o prawie 0,10 ha. Skarżąca przyznała, że prawdą jest, iż w dacie wywłaszczenia W. G. nie miała uregulowanego stanu prawnego działki nr [...], ale od lat powojennych była w posiadaniu samoistnym tej nieruchomości, którą otrzymała od swojego ojca. Sąd Rejonowy stwierdził, że W. G. była w dacie 4 listopada 1971 r. właścicielem nieruchomości o nr [...] (poprzednio 9) jednakże przyjął błędną powierzchnię z 1992 r., gdyż na ten dzień podano powierzchnię, podczas gdy winna zostać podana powierzchnia z 1971 r., która wynosiła 0,65 ha. Skarżąca podniosła, że istotny też jest numer działki, gdyż należy zbadać jaką powierzchnię w 1971 r., miała nieruchomość oznaczona w ww. postanowieniu Sądu nr [...] (uprzednio 9). Nieruchomość o nr [...] uległa zmniejszeniu o 0,10 ha i kwestia braku 0,60 ha jest również przedmiotem wyjaśnień, ale związanych z drogą graniczącą z drugiej strony nieruchomości należącej obecnie do T. M., nieruchomością drogową o nr ewide[...] (droga powiatowa). Zdaniem skarżącej, organ nie dał stronie szansy wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Skarżąca zakwestionowała, aby kiedykolwiek strona została powiadamiana o pomiarach przeprowadzanych w 1992 r., zaś organ nie powołał się na protokół w tym zakresie, który W. G. miałaby podpisać. Ponadto o braku tych pomiarów świadczy fakt, że Starostwo Powiatowe w J. uregulowało stan prawny nieruchomości drogowej o nr [...] ha, jako nieruchomości drogowej w części objętej posiadaniem przez W. G., na której znajdują się prawie 100 - letnie drzewa. Gdyby zaś ktokolwiek mierzył sporną nieruchomość 1992 r., nigdy nie zakwalifikowałby jej do nieruchomości drogowej, co jest przedmiotem wyjaśnień innego postępowania. Sumując, skarżąca podniosła, że w dniu 4 listopada 1971 r. powierzchnia działki nr [...] odpowiadała powierzchni działki nr [...], a nie działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. jest dotknięta nieważnością, bowiem z uwagi na brak kompletnych akt wywłaszczeniowych nie można skontrolować prawidłowości procesu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała przy tym ustalenia organu, że działka [...] jest obecnie w trwałym zarządzie GDDKiA, gdyż w aktach sprawy nie znajduje się żadna decyzja, która potwierdzałaby powyższe ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie organy nie uchybiły powyższej zasadzie. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 7a k.p.a. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisu art. 7a k.p.a. w kontekście braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy wątpliwości dotyczących treści normy prawnej, nie zaś kwestii dotyczących ustalenia stanu faktycznego. Nie mogło wobec tego dojść do wskazanego przez skarżącą naruszenia tego przepisu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W kontrolowanej sprawie skarżąca jako spadkobierczyni W. G. domagała się zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ). Zasadniczym powodem odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości było ustalenie, że wnioskodawczyni nie przedstawiła tytułu prawnego przysługującego jej poprzednikowi prawnemu do wywłaszczonej działki nr [...]. Organ uznał, że takim tytułem prawnym nie jest postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r., z którego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu oznaczonego nr [...] na mapie wydanej przez Urząd Gminy N. za nr ewid. [...] z dnia 2 listopada 1993 r. Stanowisko organu jest zasadne. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu - poczynionych na podstawie materiału zawartego w aktach sprawy, decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., tj. pod budowę drogi państwowej N. - Jaronowice nieruchomości położone we wsi B. M., w tym m.in. należącą do W. G. działkę nr [...] o pow. 0,0438 ha. Nieruchomości te zostały uwidocznione na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. Rejonowy Oddział w J. w dniu 1 grudnia 1978 r. za nr [...]/339/78 i zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia 10 czerwca 1976 r. przeznaczone pod budowę ww. drogi. Z postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r. sygn. akt Ns [...] wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu położonego w Brynicy Mokrej obszaru 0,5500 ha oznaczonego nr [...] na mapie wydanej przez Urząd Gminy N. za nr ewid. [...] dnia 2 listopada 1993 r. nie mającego księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po W. G. zmarłej 18 lipca 2001 r. nabyła T. M. w całości. W rejestrze gruntów wsi B. M. gromady Cierno-Żabieniec, sporządzonym na 24 czerwca 1960 r. w jednostce rejestrowej nr [...] wpisany był W. G., jako władający nieruchomością oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 0,65 ha. W sporządzonym do celów wywłaszczenia rejestrze zaewidencjonowanym pod nr [...]/339/78 w kolumnie 2 wymieniony został G. W., bez wskazania podstawy prawnej. Natomiast w kolumnie nr [...] tego samego rejestru wpisana została G. W. c. W. , bez wskazania podstawy prawnej - wpis ten znajduje się po części dotyczącej stanu nieruchomości po wywłaszczeniu. Zgodnie z operatem wywłaszczeniowym zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w J. pod nr [...] (stary nr [...]/339/78) i znajdującą się w nim mapą sytuacyjną oraz rejestrem wywłaszczeniowym z dnia 1 grudnia 1978 r., działka nr [...] o pow. 0,65 ha, została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0438 ha i nr [...] o pow. 0,61 ha. Decyzją Naczelnika Gminy N. - O. z dnia 26 czerwca 1980 r. działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę drogi. Z informacji Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w J. z dnia 15 lipca 2020 r. (K-I-27-30 akt admin.) wynika, że po aktualizacji ewidencji gruntów działka nr [...] stanowiła część działki drogowej oznaczonej nr [...]. W wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi część działki nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA. Z pisma GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2020 r. (K-I-49) wynika, że obecnie w granicach wywłaszczonej byłej działki nr [...] usytuowany jest rów odwadniający wraz z terenem przyległym, stanowiący pas drogi krajowej Nr [...]. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela nieruchomości należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Przytoczone przepisy są jednoznacznie i nie wymagają żadnych zabiegów interpretacyjnych. Z ich treści bezsprzecznie wynika, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, co oznacza, że spadkobierca uprzedniego posiadacza samoistnego nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. O legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK [...] zauważył, że definicję "poprzedniego właściciela" oparto na materialnym kryterium przysługiwania odjętego prawa, a nie na formalnym kryterium adresata aktu wywłaszczeniowego, niekiedy mylnie wytypowanego. Kryterium "poprzedniego właściciela" jest nie tylko ustawowym, ale i celowościowym wymaganiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tylko własność, nie zaś samoistne posiadanie, powiązano w art. 21 Konstytucji RP z zasadami ochronnymi wywłaszczenia i wynikającą z nich gwarancją zwrotu. W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje stanowisko organu zgodnie z którym, skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego przysługującego jej poprzednikowi prawnemu do wywłaszczonej działki nr [...]. Takim tytułem nie jest bowiem postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 marca 1994 r., z którego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. W. G. nabyła własność gruntu oznaczonego nr [...] na mapie wydanej przez Urząd Gminy N. za nr ewid. [...] z dnia 2 listopada 1993 r. Jak trafnie wskazał organ, również inne dokumenty zebrane w sprawie potwierdzają pośrednio brak tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, w tym przykładowo: wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia 25 stycznia 1979 r. o wywłaszczenie wraz z załącznikiem nr [...], zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia 11 grudnia 1978 r. oraz decyzja wywłaszczeniowa z dnia 26 czerwca 1980 r., a także rejestr gruntów, w którym od założenia ewidencji gruntów w 1961 r. G. W. wpisany był jako władający działką nr [...]. W przekonaniu Sądu, dokumenty opisane wyżej potwierdzają, że poprzedniczka prawna skarżącej nie dysponowała tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, takich jak: nabycie prawa przez upływ czasu (zasiedzenie), nabycie roszczenia o przeniesienie własności zajętego pod budowę gruntu, nabycie roszczeń z tytułu posiadania rzeczy i inne (por. J. G. (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. Teza 1 do art. 336 kc. Opublikowano: WK 2016). W ustawie o gospodarce nieruchomościami znalazła się legalna definicja poprzedniego właściciela, którym jest osoba pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ponadto ochrona posiadania odbywa się wyłącznie w drodze roszczeń cywilnoprawnych i nie jest na gruncie obowiązującego prawa realizowana w ramach prawa publicznego. Ponieważ instytucja zwrotu nieruchomości polega na restytucji prawa do nieruchomości, trudno sobie wyobrazić, aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć charakter samoistny. Ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego, a dodatkowo nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., możliwości zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2001 r., I SA [...], wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2008 r., II SA/Kr [...], wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa [...] i wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK [...], wyrok WSA w Kielcach z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...]). Powyższy pogląd został również zaakceptowany w doktrynie (A. Łukaszewska (w:) K. M., Łukaszewska A., Szachułowicz J., Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III. LexisNexis 2003 Teza 13 do art. 136 ugn, E. B.-K., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/El. 2017. Teza 6 do art. 136 ugn in fine). W kontrolowanej sprawie trafnie organ odwoławczy wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. W toku postępowania organy dokonują istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych w oparciu o stan prawny nieruchomości udokumentowany zapisami w księgach wieczystych, ewidencji gruntów lub innych urzędowych rejestrach. Nie budzi przy tym wątpliwości, że rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke [...]). W tych okolicznościach podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przyjęcia przez Sąd Rejonowy w J. w postanowieniu z dnia 15 marca 1994 r. błędnej – zdaniem skarżącej - powierzchni nieruchomości nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi wskazujące na błędną dokumentację geodezyjną oraz błędne obliczenia powierzchni działki o nr [...]. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, co potwierdzają akta sprawy, z pism Starostwa Powiatowego w J., Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] z dnia 8 lipca 2020 znak: [...], z dnia 15 lipca 2020 r. oraz wyjaśnień organu prowadzącego ewidencję gruntów przekazanych w piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r., zgodnie z operatem wywłaszczeniowym nr ewid. [...] (247/2/339/78) i decyzją nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,65 ha, działka nr [...] o pow. 0,0438 ha, na skutek przeprowadzonej w 1992 r. aktualizacji ewidencji gruntów, weszła w skład działki nr [...]. Działka nr [...] zgodnie z decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2020 r. znak: [...], uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], w skład której weszła działka nr [...]. W piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonej w 1992 r. aktualizacji ewidencji gruntów dokonano pomiaru i ponownego obliczenia powierzchni działki nr [...], która wyniosła 0,5500 ha. Analiza powyższych dokumentów dowodzi, że działka nr [...] o pow. 0,5500 ha stanowi działkę nr [...] pozostałą po wywłaszczeniu. W związku z powyższym, skarżaca nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...], która aktualnie stała się częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Zawarte w uzasadnieniu skargi kwestie dotyczące oczekiwań skarżącej odnośnie zbadania powierzchni nieruchomości w 1971 r. i w latach następnych, zarzutów w zakresie pomiarów nieruchomości, o których nie była powiadamiana oraz wyjaśnienia kto i kiedy zatwierdził podział działki nr [...] oraz zaniechania przez organ kontroli procesu prawidłowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na brak kompletnych akt wywłaszczeniowych, a przez to nieważność decyzji wywłaszczeniowej – nie mogły zostać w kontrolowanej sprawie uwzględnione. W tym zakresie wskazać należy, że organem właściwym do zbadania prawidłowości ustaleń powierzchni nieruchomości w 1971 r. i w latach następnych, zarzutów w zakresie pomiarów nieruchomości jest organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków bądź uprawniony geodeta. Również kontrola prawidłowości wywłaszczenia pozostaje poza ramami niniejszej sprawy prowadzonej w trybie zwykłym. Badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej następuje w nadzwyczajnych trybach postępowania wymienionych w k.p.a., przy zaistnieniu przesłanek wskazanych w tych przepisach. Co zaś się tyczy zarzutu nie rozpoznania przez organ wniosku o zawieszenie postępowania oraz przedwczesne wydanie decyzji bez dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy stwierdzić należy, że jest bezpodstawny. W aktach sprawy brak jest wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania, który nie zostałby rozpatrzony. Bezpodstawnym jest również zarzut skarżącej dotyczący ustalenia przez organ, iż działka nr [...] jest obecnie w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji, która oddawałaby w trwały zarząd przedmiotową nieruchomość GDDKiA. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 363 ze zm.), Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast potwierdzenie ustanowienia trwałego zarządu w formie decyzji jest wymagane jedynie w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, o czym stanowi art. 20 ust. 4 tej ustawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przeciwko dopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobiercy samoistnego posiadacza przemawia również okoliczność, że działka nr [...] objęta została decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2020 r.) i znalazła się w pasie terenu przeznaczonym pod drogę publiczną. Dokonanie zwrotu nieruchomości znajdującej się w pasie drogi publicznej, nie jest możliwe, a to z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n. ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie zaś do art. 11d ust. 9 tej ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Sumując, skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skoro jej poprzednik prawny nie dysponował tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a.