II SA/Ke 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany organizacji ruchu drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Starosty z dnia [...] i orzeczenia w to miejsce o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta polegających na uwzględnieniu potrzeb osób niepełnosprawnych poprzez wyeliminowanie ograniczenia ruchu pojazdów osób niepełnosprawnych. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że Gmina zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. We wniosku wskazano, że bez podstawy prawnej została podjęta decyzja Starosty, albowiem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie przewidują wydawania decyzji w kwestiach wprowadzania bądź zmiany organizacji ruchu. Podniesiono, że wbrew § 4 cyt. rozporządzenia Kolegium uznało inicjatora postępowania odwoławczego Z. P. za stronę postępowania w sprawie zmiany projektu organizacji ruchu. Nadto Gmina przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] wskazało, iż Gmina nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta. We wniosku z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina Miejska stwierdziła, że decyzja w sprawie organizacji ruchu zawsze oddziaływuje na sferę majątkową zarządcy drogi, albowiem gmina, której organ wykonawczy jest zarządcą dróg w obrębie Starego Miasta ponosi koszty ich oznakowania. Ponadto do obowiązków zarządcy drogi należy realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Zdaniem odwołującej się, istniejące w sprawie uchybienia stanowią również podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Kolegium w uzasadnieniu dokonało wykładni pojęcia interesu prawnego podnosząc, iż interes jest niezależny od subiektywnego przekonania podmiotu o jego istnieniu lecz musi istnieć konkretny przepis materialny pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu, jako interes prawny. Takiego przepisu brak. Nie stanowi bowiem takiej podstawy przepis § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, który przyznaje zarządcy drogi tj. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) kompetencje do przedstawiania projektu organizacji ruchu lub zmiany organizacji ruchu. Zdaniem organu, posiadanie przez gminę uprawnień właścicielskich do drogi nie przesądza o interesie prawnym Gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej organizacji ruchu, skoro sama organizacja ruchu nie ingeruje w sferę stosunków majątkowych gminy. Podkreślono, że własność drogi, a zarządzanie ruchem na tej drodze stanowią zupełnie odmienne kwestie. Kolegium nie znalazło również podstaw uzasadniających wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] znak: [...] z urzędu uznając, że decyzja ta nie została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną np. wydaniem z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina Miejska żądając jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 24 § 3 kpa poprzez orzekanie w sprawie przez osoby, które powinny zostać wyłączone od udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności; 2) art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że Gmina nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji tyczącej się organizacji ruchu na drodze stanowiącej własność Gminy; 3) art. 157 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu. Naruszenie art. 24 § 3 kpa skarżąca upatruje w okoliczności orzekania w trybie nadzoru tak co do wniosku o stwierdzenie nieważności jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) przez osoby, które uczestniczyły w rozstrzyganiu sprawy i wydaniu decyzji kontrolowanej podjętej w zwykłym trybie. W ocenie autora skargi takie osoby pozbawione są obiektywizmu i powinny zostać wyłączone od udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej z ich udziałem. Skarżąca podniosła, iż gmina kwestie związane z zarządzaniem drogami gminnymi, w tym z organizacją ruchu ma ujęte w budżecie na dany rok. Obowiązki organów gminy w tym zakresie określa ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i wydanych rozporządzeniach wykonawczych. Do zarządcy drogi gminnej, którym jest organ wykonawczy gminy – wójt, należą stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jak również realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (art. 20 tej ustawy). Z tych względów kwestie własnościowe i zarządzania ruchem nie da się oddzielić. Skarżąca stwierdziła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o braku podstaw do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia bądź zmiany organizacji ruchu. Decyzja Kolegium nie eliminująca z obrotu prawnego decyzji Starosty wydanej bez podstawy prawnej – sama podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego orzekania w sprawie przez osoby, które powinny zostać z urzędu wyłączone od udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało, że brak jest podstaw prawnych do takiego wyłączenia z uwagi na odrębność trybów w jakich Kolegium orzeka w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] takich naruszeń nie wykazała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że w pierwszej kolejności najważniejsze jest ustalenie, czy Gmina Miejska posiada interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej kwestii zarządzania ruchem na drodze, a w związku z tym czy posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729 – cytowanego dalej jako rozporządzenie). W oparciu o powyższą regulację należy stwierdzić, że ustawodawca zdefiniował pojęcie zarządzania ruchem na drogach poprzez wyliczenie działań realizowanych w tym zakresie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymienione działania realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2 § 2). W § 4 ust. 1 rozporządzenia określono, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zarząd drogi może przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji drogi (pkt 1 ust. 3 § 4), a jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt powinien opiniować projekt organizacji ruchu przed jego zatwierdzeniem (pkt 4 ust. 2 § 7). Zarząd drogi realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 11), za wyjątkiem wymienionych w pkt 1 – 6 tego przepisu. Odnośnie zarządzania drogą należy wskazać na następujące regulacje prawne. Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi że, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 19 zarządcami dróg gminnych – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Stosownie do ust. 1a art. 21 ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Obowiązki zarządcy drogi zostały określone w art. 20 pkt 1 – 18 cyt. ustawy, przy czym obowiązek wymieniony w pkt 5 obejmuje realizację zadań w zakresie inżynierii ruchu. W świetle zapisów rozporządzenia wskazujących działania zarządcy drogi w zakresie zarządzania ruchem ( § 4 ust.3 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit a i lit b, § 7 ust. 2 pkt 4, § 11) należy uznać, że realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu o której mowa w art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych obejmuje działania organizacyjne i techniczne w zakresie sporządzania i przedstawiania do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika zatem, że o ile zarządzanie drogą jest przynależne zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent) to nie można przynależnych mu zadań określonych ustawą identyfikować z uprawnieniami gminy jako właściciela danej drogi publicznej. Zarządzanie drogą tak jak i zarządzanie ruchem należą do zadań organów administracji publicznej realizowanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ramach określonych prawem kompetencji organy te wykonują władztwo administracyjne i wówczas działają jako organy administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z 9 października 2000r. OPK 14/00), wyrażono pogląd, że gmina wydając poprzez swoje organy decyzje, nie działa jako właściciel, lecz jeden z elementów państwa (jako część administracji publicznej) Wiąże się to z pojęciem kompetencji i osobowości prawnej. Na podstawie określonych kompetencji gmina (powiat, województwo) realizuje władztwo administracyjne i wtedy działa jako organ administracji publicznej. Jako osoba prawna jest władna wykonywać obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona. Gdy prawo powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencje decyzyjne w stosunku do podmiotów spoza systemu administracji publicznej to jednostka samorządu terytorialnego nie staje się stroną postępowania, także, gdy wydana decyzja wywołuje skutki cywilnoprawne dla tej jednostki jako właściciela. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114, która zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym ). Powyższy pogląd znajduje akceptację większości doktryny. Również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela. Zdaniem Sądu analogiczny pogląd można odnieść do sytuacji, w której zarządca drogi (ewentualnie zarząd drogi) realizuje kompetencje w zakresie inicjowania i opiniowania projektów organizacji ruchu podlegających zatwierdzeniu przez organ zarządzający ruchem powierzone temu organowi na mocy § 4 ust. 3 pkt 1 i § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Działania te mieszczą się w sferze działań administracji publicznej, nie mają natomiast związku ze sprawami własnościowymi tego podmiotu, który jest właścicielem drogi. Opierając się zatem na przedstawionych regulacjach prawnych oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarząd drogi wykonując obowiązki nałożone rozporządzeniem z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w imieniu zarządcy drogi jako podmiotu publicznoprawnego (a więc obowiązki publicznoprawne), w istocie pozbawia Gminę interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej, w dochodzeniu spraw związanych z zarządzaniem ruchem na drogach. Trafnie organ wskazuje przy tym, że organizacja ruchu nie ingeruje w sferę stosunków majątkowych Gminy jako osoby prawnej. Czynności związane z zarządzaniem ruchem przynależne są bowiem zarządcy drogi jako podmiotu wykonującego obowiązki publicznoprawne nakazane ustawą. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 3 kpa, który normuje instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawach innych niż określonych w pkt 1 – 7 tego przepisu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Należy wskazać, że przypadek określony w pkt 5 § 1 art. 24 dotyczy sytuacji, w której pracownik brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że sam fakt uczestnictwa pracownika w wydaniu decyzji dotychczasowej, nie jest samodzielną podstawą z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 157 § 1 i § 2 kpa, gdyż nie oznacza samo przez się, że wskutek udziału w wydaniu decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek przesłanki mogące wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika poza stwierdzeniem, że w składzie organu rozpatrującym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa brały udział osoby rozpatrujące sprawę w postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądy Administracyjnego, gdzie podobny pogląd został wyrażony na tle postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 kpa tj. w postępowaniu wznowieniowym (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2008 r. sygn.akt I OSK 112/07, wyrok NSA z dnia 11 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 810/86, niepublikowany, dostępny w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - cbois.nsa.gov.pl). Wyłączenie od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, umożliwiające zapewnienie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości proceduralnej, odnosi się do tej samej sprawy administracyjnej (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II OPS 3/07; wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02, OTK-A 2004/7/67). Nie ma podstaw konstytucyjnych bądź ustawowych do rozszerzania przywołanej reguły na nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga również fakt, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstaw prawnych do skutecznego domagania się od organu nadzoru wykonania uprawnień do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności poprzez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu. Powyższe oznacza, że Kolegium nie ma obowiązku prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przypadku gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zwróci się podmiot nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W świetle poczynionych rozważań należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, że Gmina wobec braku interesu prawnego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany organizacji ruchu, co uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania stosownie do art. 157 § 3 kpa. Z podniesionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.