II SA/Ke 405/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z [...] w sprawie odmowy umorzenia należności w kwocie 28.821,74 zł, w tym: należności głównej 27.479,53 zł, odsetek 1.342,21 zł, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), oraz art. 138 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że [...] pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą J. reprezentowanym przez P.J.- właściciela a Starostą, w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, została zawarta umowa o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego (umowa Nr 47z). Na mocy tej umowy PUP zrefundował podmiotowi koszty doposażenia lub wyposażenia dwóch stanowisk pracy w kwocie 26.000 zł. Pismem PUP z 20 maja 2010 r. P.J. został wezwany do złożenia kserokopii deklaracji DRA wraz z raportami imiennymi RCX (RSA) miesięcznymi za okres od marca 2008 r. do kwietnia 2010 r. włącznie, podania stanu zatrudnienia w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy w poszczególnych miesiącach 2008 r., 2009 r. i 2010 r. celem weryfikacji zakończenia realizacji zobowiązań wynikających z podpisanej umowy. W dniu 11 czerwca 2010 r. wpłynęło do Urzędu Pracy pismo pracodawcy, w którym informował, że nie wywiązał się z warunków zawartej umowy i nie jest w stanie jednorazowo zwrócić kwoty przyznanej refundacji wraz z należnymi odsetkami, a zatem zwraca się z prośbą o uzupełnienie weksla i rozłożenie kwoty wekslowej na 33 raty. Decyzją z [...] Dyrektor PUP w K. przychylił się do prośby dłużnika. Po wpłacie 3 rat określonych decyzją dłużnik zaprzestał dalszych wpłat. Wezwaniem z 11 marca 2011 r. wierzyciel wezwał podmiot do zapłaty zaległych rat, natomiast 25 marca 2011 r. do organu wpłynął wniosek dłużnika o zmniejszenie wysokości rat z kwoty 1.000,00, na 500 zł miesięcznie. Prośbę swą umotywował pogorszeniem się sytuacji finansowej firmy, co skutkuje nieterminowością w rozliczeniach wobec podmiotów gospodarczych. Wierzyciel przychylił się do prośby dłużnika i [...] została wydana decyzja zmieniająca poprzednią decyzję poprzez ustalenie stanu zadłużenia na 20.04.2011 r. na kwotę 31.529,28 zł, zwiększenie ilości rat na 63, w tym 62 raty po 500 zł i jedna w wysokości 529,28 zł, płatne do 30 dnia miesiąca począwszy od maja 2011 r. Po wpłacie 5 rat dłużnik zaprzestał dalszych wpłat. Wierzyciel 23 lutego 2012 r. dokonał uzupełnienia weksla złożonego do dyspozycji PUP w K. na zabezpieczenie spłaty długu. Termin płatności weksla został ustalony na 15 marca 2012 r. W dniu 14 marca 2012 r. wpłynęło pismo z prośbą o rozłożenie zadłużenia na raty w wysokości do 500 zł miesięcznie z uwagi na problemy finansowe firmy, w tym dniu P.J. dokonał wpłaty 2500 zł na poczet zadłużenia. Wierzyciel po raz kolejny przychylił się do prośby zainteresowanego i zastosował ulgę w spłacie wydając [...] decyzję o rozłożeniu na raty oraz anulował wypełniony niezapłacony weksel gwarancyjny. Został złożony nowy weksel in blanco Nr 43/12. Po wpłacie 25 rat dłużnik zaprzestał spłacać swoje zobowiązania. Pismem z 14 marca 2014 r. P.J. zwrócił się o anulowanie długu. Zainteresowany został poinformowany, iż anulowanie długu nie mieści się w katalogu opisanym w art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, w związku z czym został poproszony o doprecyzowanie wniosku. Ponieważ zainteresowany nie odebrał korespondencji wierzyciel 25 września 2014 r. dokonał uzupełnienia weksla i wyznaczył termin jego płatności na 15 października 2014 r. W dniu 8 października 2014 r. wpłynęło pismo dłużnika o umorzenie zadłużenia, ponieważ od lipca 2012 r. jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych źródeł dochodu. Małżonka, jednocześnie poręczyciel otrzymanych środków (małżeństwo posiada rozdzielność majątkową) prowadzi firmę J.-Trans, która jest zadłużona a wynagrodzenie, które otrzymuje z tytułu zatrudnienia jest obciążone zajęciami komorniczymi. Spłaty rat z tytułu zadłużenia dokonywał jego ojciec (drugi poręczyciel). Po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, Dyrektor PUP w K. decyzją 26 lutego 2015 r. odmówił umorzenia należności. W dniu 9 kwietnia 2015 r. wpłynął do PUP wniosek M. J. (poręczyciela solidarnego) w sprawie umorzenia środków otrzymanych przez J. - T. utworzenie miejsc pracy. W oświadczeniu z 27 maja 2015 r. pełnomocnik M. J. wyjaśnił, iż we wniosku omyłkowo wpisano firmę J. - Trans, a wnioskodawca ubiega się o umorzenie środków udzielonych firmie J. P.J. W związku z powyższym zostało przeprowadzone postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji materialnej dłużników solidarnych. Po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia organ I instancji decyzją z [...] odmówił umorzenia należności. Wojewoda decyzję tę uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ winien opierać się na badaniu sytuacji majątkowej dłużnika, a nie poręczycieli solidarnych. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustalił, że zobowiązany mieszka u rodziców przy ul. [...] w K.. Nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami i nie ponosi też kosztów związanych z zamieszkiwaniem u nich. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy w K. Korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w postaci zasiłku celowego w łącznej kwocie 150 zł za okres od 1.08. do 30.09.2015 r. na zakup żywności oraz zasiłku z powodu bezrobocia za okres od 1.08. do 30.09.2015 r. w wysokości 271 zł. miesięcznie. Zobowiązany dostarczył do Urzędu kolejne decyzje orzekające o przyznaniu pomocy społecznej na okres od 1.10. do 31.12.2015 r. w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 165 zł z przeznaczeniem na zakup żywności oraz zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości 317,00 zł miesięcznie. Podczas przesłuchania dłużnik oświadczył, że nie posiada majątku tj. nieruchomości, ruchomości, oszczędności oraz, że są wyroki sądowe zobowiązujące go do zapłaty należności wobec Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale ponieważ nie posiada majątku, nie są egzekwowane oraz, że jest właścicielem spółki z o.o. N. (posiada 100% udziałów), która od 3 lat nie prowadzi działalności, a do Urzędu Skarbowego składany jest VAT 0, natomiast w Spółce z o.o. P. pełni funkcję prezesa zarządu, za którą nie pobiera wynagrodzenia. Dłużnik boryka się z problemami zdrowotnymi i od 2011 r. leczy się w poradni neurologicznej i gastrologicznej. Z kolei z informacji sporządzonej przez pracownika MOPR 11 września 2015 r. wynika, że P.J. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się z pomocy MOPR. Od rodziców otrzymuje pomoc w formie możliwości wspólnego zamieszkiwania i opłat mieszkaniowych. Żona oraz córka nie pomagają mu w żadnej formie. Żona wspierała go finansowo do maja 2015 r. (w aktach sprawy znajduje się akt notarialny sporządzony 16 czerwca 1998 r., potwierdzający rozdzielność majątkową małżonków). Dłużnik nie wyraził zgody na udzielenie informacji o dochodzie. Poinformował o przewlekłych chorobach neurologicznych i gastrologicznych, z powodu których wydaje na leki 100,00 zł miesięcznie. Ponadto z informacji Miejskiego Urzędu Pracy w K. wynika, że P.J. został zarejestrowany 9 października 2014 r. jako osoba bezrobotna. Został ustalony mu profil pomocy w ramach Indywidualnego Planu Działania. Na podstawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nie zaistniały przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że dłużnik zarejestrował się w MUP w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku 9 października 2014 r., natomiast pierwszy wniosek o umorzenie należności złożył w dniu 8 października 2014 r. co może świadczyć o świadomym działaniu mającym przemawiać za jego trudną sytuacją materialną. Dłużnik pozostając w ewidencji osób bezrobotnych przez ponad rok, posiadając wyższe wykształcenie, nie znalazł dla siebie odpowiedniej pracy, pomimo iż podczas wizyt u doradcy zawodowego analizowane były oferty pracy pod kątem jego kwalifikacji. Nie podjął też żadnych czynności w celu przekwalifikowania się. Zainteresowany do października nie korzystał z pomocy Urzędu Pracy w znalezieniu odpowiedniego zatrudnienia, a rejestracji dokonał w momencie, kiedy wiedział, że fakt ten będzie mógł wykorzystać na swoją korzyść składając wniosek o umorzenie należności. Ponadto w aktach sprawy znajduje się KRS firmy P. spółka z o.o., z którego wynika, że całość udziałów przypada żonie dłużnika, a on pełni tam funkcję prezesa zarządu. Funkcję tę pełni nieodpłatnie, poświęcając swój czas i energię, którą mógłby wykorzystać na znalezienie pracy, a tym samym zarobione środki przeznaczyć na utrzymanie i spłatę zadłużenia. Wątpliwość budzi fakt, że pełniąc funkcję prezesa - stanowisko o wysokim stopniu zaufania i prestiżu, nie korzysta z pomocy żony w żadnej formie, a sam zobowiązany pozwala na to, żeby rodzice (jak sam twierdzi osoby starsze i chore) ponosili koszty związane z jego zamieszkaniem u nich. Ponadto, jak wynika z obszernej dokumentacji, dłużnik posiadał kłopoty finansowe już wcześniej. W wywiadzie środowiskowym oraz w protokole przesłuchania dłużnik podnosi, że jest chory - nie przedstawił jednak żadnych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że dłużnik ma 47 lat, jest w wieku produkcyjnym, posiada wykształcenie wyższe. Ma więc możliwości aktywnego i skutecznego poszukiwania zatrudnienia. Można również przyjąć, iż w miejscowości Masłów I, gdzie zamieszkuje małżonka dłużnika znajduje się majątek małżeństwa, gdyż 25 listopada 2015 r. I. J. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika GOPR w M., natomiast z informacji sporządzonej przez MOPR w K. wynika, że żona wspierała męża finansowo do maja 2015 r., a zatem prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Dowodem na to jest również karta informacyjna wg stanu na 12 listopada 2014 r. wypełniona przez zobowiązanego. Organ także dodał, że pierwsza i druga przesłanka art. 76 ust. 7 nie będzie miała zastosowania, gdyż przedmiotem egzekucji może być majątek innej osoby odpowiadającej solidarnie z dłużnikiem za zobowiązania. Ponieważ zabezpieczeniem omawianej refundacji jest poręczenie wekslowe i egzekucja może być prowadzona w stosunku do innej osoby, przesłanka druga nie będzie miała zastosowania, gdyż przedmiotem egzekucji może być majątek innej osoby odpowiadającej solidarnie z dłużnikiem za zobowiązania, a dochodzenie należności nie pozbawi osoby, która otrzymała refundację albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. W związku z tym nie zachodzi obawa, że osoba, która otrzymała refundację zostanie pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka umorzeniowa wymieniona w punkcie 3 także nie występuje. Nie można również rozpatrywać czwartej przesłanki, ponieważ zabezpieczeniem realizacji warunków umowy jest poręczenie wekslowe. Wierzyciel może skierować sprawę do Sądu i po umocnieniu się wyroku lub nakazu zapłaty uzyskać klauzulę wykonalności na powyższe poręczenie. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z pismem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departament Funduszy z dnia 16 października 2015 r. w przypadku, gdy zastosowaną formą zabezpieczenia zwrotu refundacji lub dofinansowania jest poręczenie (poręczenie wekslowe), postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie umorzenia należności z tytułu refundacji lub dofinansowania winno wobec tego prowadzić do ustalenia czy ustawowe przesłanki spełniają wszyscy zobowiązani (dłużnik główny oraz poręczyciel/poręczyciele, poręczyciel wekslowy/ poręczyciele wekslowi). Poza tym organ I instancji stwierdził, że Powiatowa Rada Rynku Pracy pozytywnie zaopiniowała Stanowisko Dyrektora PUP w K. - Uchwała [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Wskazał także, iż organ decyzyjny musi mieć na uwadze to, że chodzi o należności publicznoprawne i ważyć zarówno interes dłużnika, jak i interes Skarbu Państwa. Następnie organ II instancji cytując art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podniósł, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Wojewoda dodał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy istnieją przesłanki do umorzenia zadłużenia. Organ oparł się wyłącznie na zbadaniu sytuacji majątkowej dłużnika. W bardzo obszernym uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo omówił dlaczego w jego opinii nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 76 ust. 7. Organ II instancji także zauważył, że należność przypisana do zwrotu stanowi środki publiczne, które zostały udostępnione podmiotowi pod określonymi warunkami dla realizacji ściśle określonego celu. Zawierając umowę o refundację określonych wydatków zobowiązany miał świadomość konsekwencji niewywiązania się z przyjętych na siebie obowiązków, zaś na organie spoczywa obowiązek dbania o interes wierzyciela, jakim jest Skarb Państwa oraz czuwanie nad odzyskiwaniem środków z funduszu pracy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, M. J. zarzucił naruszenie: 1. art. 76 ust.7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, iż dłużnik główny nie spełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie, uzasadniających umorzenie ciążących na nim należności, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, 2. art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną, powierzchowną i niemającą odzwierciedlenia w przepisach i zasadach prawnych, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało wydanie błędnej decyzji. W uzasadnieniu autor skargi nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji stwierdził, że sygnały o pogarszającej się sytuacji materialnej dłużnik przekazywał do organu już 11 czerwca 2010 r. Wtedy właśnie do PUP wpłynęło pierwsze pismo, w którym poinformował on, że nie wywiązał się z warunków zawartej umowy i nie jest w stanie jednorazowo zwrócić kwoty przyznanej refundacji wraz z należnymi odsetkami, a w związku z tym zwraca się z prośbą o uzupełnienie weksla i rozłożenie kwoty wekslowej na 33 raty. Kolejnym pismem z 25 marca 2011 r. do PUP, P.J. wystosował prośbę o zmniejszenie wysokości rat spłaty jego zobowiązania. Również i w tym przypadku motywował ją pogorszeniem się sytuacji finansowej firmy. 14 marca 2012 r. dłużnik złożył kolejne pismo o rozłożenie zadłużenia na raty wskazując, że ma problemy finansowe. Następnie po wpłacie 25 rat zaprzestał spłacać swoje zobowiązania. W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego skargę, niesłusznym i nazbyt daleko idącym pozostają podejrzenia organów I i II instancji o celowości działań dłużnika, mających na celu pokrzywdzenie organu. Natomiast podane przez organ w decyzji daty są jedynie zbiegiem w czasie okoliczności, które pozbawiły P. J. jakichkolwiek perspektyw na skuteczne uiszczenie długu. Ponadto, wbrew zarzutom organu, pierwszy wniosek o umorzenie P.J. przedstawił już w piśmie z 14 marca 2014 r., w którym zwrócił się z prośbą o anulowanie długu. Autor skargi stwierdził, że organ I instancji poddaje w wątpliwość również fakt trudnej sytuacji życiowej i zwrócenie się o pomoc do MOPR dopiero w sierpniu 2015 roku. Jednakże organ pominął w swych rozważaniach okoliczność, że do maja 2015 roku dłużnik zamieszkiwał wspólnie z małżonką oraz prowadził z nią wspólne gospodarstwo domowe. To w głównej mierze ona przyczyniała się do zaspokajania podstawowych potrzeb finansowych rodziny. W pełni uzasadnionym jest zatem fakt, iż we wskazanym okresie, zaledwie 3 miesięcy, P.J. pozbawiony własnych oszczędności oraz pomocy żony, zdecydował zwrócić się o pomoc finansową do instytucji państwowych. Ponadto początkowo to rodzice P. J., mimo swej trudnej sytuacji materialnej, pomagali synowi, zanim sam zdecydował zwrócić się do MOPRu. Wnoszący skargę zaznaczył, że bezpodstawne pozostają również insynuacje, jakoby w miejscowości M., gdzie zamieszkuje małżonka dłużnika znajdował się majątek małżeństwa J. Organ taką błędna ocenę przyjął, biorąc pod uwagę fakt, że 25 listopada 2015 r. I. J. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika GOPR, natomiast z informacji sporządzonej przez MOPR w K. wynika, że żona wspierała męża finansowo do miesiąca maja 2015 r. Materiał dowodowy sprawy wskazuje jednakże, iż małżonka, a jednocześnie poręczyciel otrzymanych środków, prowadzi firmę J.-T., która jest zadłużona a wynagrodzenie, które otrzymuje z tytułu zatrudnienia jest obciążone zajęciami komorniczymi. Dowody przeprowadzone w sprawie wprost wskazują, iż zadłużenie I. J. przekracza obecnie 2.000.000 zł. W skład majątku dłużnika wchodzi co prawda prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w M. - działka ewidencyjna o powierzchni użytkowej 1606 m2 zabudowanej budynkiem gospodarczym o wartości szacunkowej 500.000 zł, jednakże jest ono zabezpieczone hipoteką umowną na łączną kwotę 1.016.188,82 zł. Błędne zatem pozostają rozważania organów również w tej kwestii. Ponadto autor skargi stwierdził, że organy w sposób nieuprawniony uznały, że w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Artykuł 76 ust 7 ustawy o promocji zatrudnienia, dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie. W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli. Rzeczywista sytuacja materialna dłużnika nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż nie posiada on żadnego majątku, z którego można dochodzić należności, a obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Natomiast rozumienie art. 76 ust. 7 zaproponowane przez organy skutkowałaby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, żeby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji, zgodnie z interpretacją organów obu instancji, nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem oba zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 76 ustęp 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), dalej ustawy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Na wstępie zauważyć należy, że ani z tego przepisu ani też innych nie wynika, kto jest uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte na wniosek M. J. - poręczyciela dłużnika P. J. W ocenie Sądu za przyznaniem poręczycielowi prawa do domagania się umorzenia należności (rozłożenia na raty itp.) przemawia - poza jego oczywistym interesem - to, że gdyby tylko sam dłużnik (a więc osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub środki) zmarł nie pozostawiając majątku, wówczas pomimo zaistnienia przesłanki określonej w pkt 3 nikt nie mógłby wystąpić z wnioskiem o umorzenie, a postępowanie w tym przedmiocie mogłoby zostać wszczęte tylko z urzędu. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że na tle przywołanych wyżej przepisów art. 76 ust. 7 ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że użyty przez ustawodawcę zwrot "starosta może" przesądza o tym, iż decyzja wydana na podstawie tej regulacji jest decyzją uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet wówczas, gdy wystąpi jedna ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę, lecz ma możliwość swobodnego wyboru w zakresie przychylenia się, bądź odmowy uwzględnienia wniosku. Tym samym stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy nie obliguje organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony, ale ma on możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić jednak należy, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organy administracji powinny bowiem przestrzegać zasad postępowania administracyjnego ustanawiających obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Należy mieć na względzie, że dokonując oceny legalności decyzji uznaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie bada merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, tj. nie ocenia jego celowości i słuszności. Kontroluje jednak, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W tym zakresie Sąd bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonania oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że granice postępowania wyjaśniającego wyznaczały okoliczności określone w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że starosta może umorzyć należności w razie wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Oznacza to, że swoboda działania organów w zakresie oceny istnienia powyższych przesłanek jest niedopuszczalna. W związku z tym obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. Zgodnie z zasadami kształtującymi postępowanie administracyjne organy zobowiązane były zatem do dokładnego ustalenia i zbadania okoliczności faktycznych, a następnie dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej z nich mogło stanowić podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Ustalenie z kolei, że nie zaistniała żadna z przesłanek, wykluczało stosowanie uznania i uniemożliwiało pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. Organy w niniejszej sprawie ustaliły, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w punktach 1 i 2 art. 76 ust. 7 ustawy, jednocześnie przytaczając oświadczenia P. J., że jest on osobą bezrobotną, nie posiada żadnego majątku oraz że utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej oraz opisując decyzje MOPR przyznające P. J. świadczenie na podstawie ustawy o pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i celowego. Organ I instancji odnośnie braku przesłanki z punktu 1 art. 76 ust. 7 wskazał jedynie, że: "Można również przyjąć, iż w miejscowości M., gdzie zamieszkuje małżonka Dłużnika znajduje się majątek małżeński, gdyż w dniu 25.11.2015 r. pani I. J. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez Pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Masłowie, natomiast z informacji sporządzonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. wynika, że żona wspierała finansowo męża do miesiąca maja 2015 r., a zatem prowadzili wspólne gospodarstwo domowe". Tego typu stwierdzenie nie czyni zadość obowiązkowi dokładnego ustalenia sytuacji majątkowej P. J., które pozwalałoby na prawidłowe ustalenie, że faktycznie posiada on majątek, z którego można dochodzić należności, a więc że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy. W świetle okoliczności, że dłużnikowi przyznano świadczenia z pomocy społecznej, poważne wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia przez organy, że nie zachodzi przesłanka z punktu 2 art. 76 ust.7 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji można wnioskować, iż powodem takiego stwierdzenia jest fakt, że umowa została poręczona przez poręczycieli, w związku z czym to z ich majątku będzie egzekwowane świadczenie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak już wcześniej wskazano, okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Oznacza to, że swoboda działania organów w zakresie oceny istnienia powyższych przesłanek jest niedopuszczalna. Jak wynika wprost z brzmienia zacytowanych przepisów art. 76 ust. 7 ustawy, jeśli chodzi o przesłanki umorzenia należności wymienione w punktach 1 i 2 to muszą one zachodzić po stronie osoby, która pobrała nienależne świadczenie albo otrzymała jednorazowo środki. Tak więc to ta osoba musi nie posiadać majątku (pkt 1), czy też tę właśnie osobę i osoby pozostające na jej utrzymaniu dochodzenie należności może pozbawić środków utrzymania. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w K. z 15 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Ke 988/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2013 r. sygn. IIISA/Łd 438/13, wyrok WSA w Opolu z 10 listopada 2015 r. sygn. II SA/Op 353/15 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Zmiana art. 76 ust. 7 nastąpiła ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., Nr 164, poz. 1366). Jej celem było niepowodowanie znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. Pod rządem poprzedniej regulacji taka osoba nie była chroniona bowiem po wyegzekwowaniu świadczenia od poręczycieli tym ostatnim przysługiwał regres przeciwko dłużnikowi. Skoro przesłanka z punktu 1 art. 76 ust. 7 ustawy jest spełniona, gdy osoba, która pobrała nienależne świadczenie, refundację lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, ustalenie przez organy, że ta przesłanka nie jest spełniona przy jednoczesnym wskazaniu, że P.J. nie posiada żadnego majątku i przy braku dowodów na istnienie tego majątku, zostało dokonane z naruszeniem art. 80 kpa. To samo dotyczy ustalenia przez organy braku przesłanki z punktu drugiego. Jak już była o tym mowa wcześniej, zaistnienie przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy nie powoduje konieczności uwzględnienia wniosku, jednakże w każdym wypadku organ ma obowiązek dokładnego ustalenia sytuacji majątkowej osoby, o której mowa w tym artykule. Dopiero w skardze zostało przyznane, że P.J. jest właścicielem nieruchomości położonej M., zabudowanej budynkiem gospodarczym o znacznej wartości. Sąd administracyjny nie jest jednak upoważniony do dokonywanie samodzielnych ustaleń co do stanu faktycznego i istnienia bądź braku przesłanek, umożliwiających umorzenie należności. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem tylko kontrola prawidłowości działania organów administracyjnych. Te zaś organy w niniejszej sprawie, jak już była o tym mowa, kierując się błędną wykładnią art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy nie poczyniły prawidłowych ustaleń odnośnie istnienia przesłanek w tych przepisach przewidzianych. Zagwarantowana organom w art. 76 ust. 7 ustawy uznaniowość co do umorzenia należności nie oznacza bowiem swobody przy ustalaniu przesłanek umorzenia. Stwierdzenie ich zaistnienia nie powoduje z kolei konieczności umorzenia należności, gdyż w tym zakresie organ działa w granicach uznania administracyjnego i na podstawie ustalonego stanu faktycznego rozstrzyga o tym, czy zasadne jest umorzenie należności w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe i uznając, że wynikające z błędnej wykładni art. 76 ust. 7 ustawy stwierdzone naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić sytuację majątkową P. J., w szczególności ustalić jakiego majątku jest właścicielem i jakie są źródła jego dochodów i w oparciu o te ustalenia następnie stwierdzić czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy. Dopiero w dalszej kolejności, w razie ustalenia istnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy, rzeczą organu będzie rozważenie w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości bądź w części, przy uwzględnieniu wszelkich innych okoliczności.