II SA/Ke 405/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U. na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 24 września 2012 r., nr XXIII/144/12 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Bieliny na rzecz skarżącej A. C. kwotę 328,36 (trzysta dwadzieścia osiem i 36/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 września 2012 r. Rada Gminy Bieliny na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. i art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę Nr XXIII/144/12, w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Bieliny. W § 1 postanowiono, że stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Bieliny ustala się w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały podano, że utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat lub innych budynków służących pasażerom należy zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Stwierdzono, że podstawę prawną uchwały stanowi art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., zaś ustalona wysokość opłaty ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania przystanków oraz kosztów budowy, przebudowy i modernizacji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą U., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Swoje żądanie uzasadniła tym, że w uchwale utrzymano jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę w kwocie 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, przez co nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym strony skarżącej. Zdaniem autorki skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanków w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu opisanej uchwały skarżąca podniosła, że w okresie jej obowiązywania świadczyła usługi przewozu osób na linii regularnej K.-T., której przystanki przebiegają na terenie Gminy Bieliny, w związku z tym czyniła opłaty za ich korzystanie. Okoliczności te potwierdzają więc, że posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy, winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. Jednocześnie wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 25 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając pierwszy z wniosków Rada Gminy podniosła, że w dniu wniesienia skargi nie istniał już przedmiot skargi, albowiem w dniu 20 grudnia 2016 r. Rada Gminy Bieliny podjęła uchwałę Nr XXVIII/210/16 na mocy której zaskarżona uchwała została uchylona. Przy czym organ zauważył, że znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego pomimo, że przepisy przestały obowiązywać, uchwała może zostać poddana kontroli sądu celem wyeliminowania przepisów ze skutkiem od daty podjęcia uchwały (ex tunc), a nie jej uchylenia (ex nunc). Jednakże zdaniem organu, wyroki te nie dotyczą sytuacji, gdy uchylenie zaskarżonej uchwały nastąpiło przed wniesieniem skargi. Tym samym nie istniał akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też zmiana lub uchylenie takiej uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały późniejszą uchwałą – przed wniesieniem skargi do sądu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarżąca jako przewoźnik wykonujący przewozy osób na terenie Gminy Bieliny, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bez względu na ilość przystanków, na jakich zatrzymują się jej pojazdy. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., w ocenie Sądu został zaskarżoną uchwałą naruszony. Stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Jednocześnie zauważyć należy, że ta opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Bieliny ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Przede wszystkim stwierdzić należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i wynika z niego tylko to, że została ona podjęta w celu zapewnienia wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontu przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Co więcej, uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia, dlaczego organ ustalił opłatę w wysokości 4 grosze (a więc prawie maksymalną). Z protokołu nr XXIII/2012 z sesji Rady Gminy Bieliny z dnia 24.09.2012 r. wynika jedynie, że przepisy ustawy o transporcie zbiorowym nakładają na gminę obowiązek zarządzania przystankami przy drogach publicznych znajdujących się na terenie gminy. Gmina odpowiada również za porządek, ich wygląd i.t.d. Opłaty za korzystanie z przystanków mają być źródłem finansowania tych zadań. Proponuje się więc stawkę 0,04 zł. Brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących tego, jaka kwota jest potrzebna na obsługę przystanków, co pozwalałoby na wyjaśnienie, dlaczego taka a nie inna kwota została ustalona zaskarżoną uchwałą. Ponadto z tego protokołu, jak i z protokołu sesji rady gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę również nie wynika, aby organ podejmując tę uchwałę dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników – bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków - bez względu na ich standard – uwzględnia niedyskryminujące zasady. Także ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy Bieliny ustalając jednolitą opłatę w prawie maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13). W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,04 zł , nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej samej ustawy. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 328,36 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, notarialne koszty poświadczenia dokumentu pełnomocnictwa, koszty przesyłki wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz samej skargi.