II SA/Ke 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zalesiania gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania D. W., na podstawie art. 138 ( 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]., który na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) uchylił decyzję Nr 0247-2006-000927 z dnia 10 czerwca 2006r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu D. W. płatności na zalesianie gruntów rolnych i przyznał D. W. płatności z tytułu: 1. wsparcia na zalesianie w wysokości 20 061,06 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 2. premii pielęgnacyjnej w wysokości 2 975,00 zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, 3. premii zalesieniowej w wysokości 5 950,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia, - łącznie 28 986,06 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 23 176,20 zł, środki krajowe 5 809,86 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 17 czerwca 2005r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek D. W. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, w którym producent ubiegał się o przyznanie płatności na zalesianie do działek rolnych, oznaczonych jako: A - grunt orny o powierzchni 2,48 ha, położna na działce ewidencyjnej nr 4611 w obrębie Ś. (gmina [...], powiat [...], województwo [...]), B - grunt orny o powierzchni 2,27 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 4614 w obrębie Ś. (gmina [...] , powiat [...], województwo[...]), C – grunt orny o powierzchni 0,88 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 4611 w obrębie Ś. (gmina [...] , powiat [...], województwo [...]). Łączna powierzchnia przeznaczona pod zalesianie wynosiła 5,63 ha. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, stwierdzając tym samym, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). W dniu 10 maja 2006r. D. W. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesiania zgodnie z planem zalesiania wraz z zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo, potwierdzającym wykonanie zalesienia przez producenta zgodnie z planem zalesiania. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił na podstawie oświadczenia w całości żądanie D. W. wyrażone we wniosku i wydał w dniu 10 czerwca 2006r. decyzję przyznającą płatności o łącznej wysokości 38 398,00 zł, od której producent nie złożył odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że kontrola na miejscu przeprowadzona przez inspektorów terenowych w gospodarstwie rolnym D. W. w dniu 27 kwietnia 2007r. wykazała nieprawidłowości. W przypadku działki rolnej oznaczonej we wniosku literą A powierzchnia deklarowana wynosiła 2,48 ha, natomiast stwierdzona 2,07 ha. W trakcie kontroli był obecny pełnomocnik producenta J. T.. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił na podstawie art. 149 § i 2, art. 145 § pkt 5, art. 147, art. 150 § 1 kpa postępowanie w sprawie przyznania D. W. płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję dotychczasową i przyznał D. W. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 30 009,10 zł, na mocy której wnioskodawczyni uzyskała płatności z tytułu: - wsparcia na zalesianie w kwocie 20 769,10 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesiania, - premii pielęgnacyjnej w kwocie 3 080,00 zł płatne corocznie przez okres 5 lat, - premii zalesieniowej w kwocie 6 160,00 zł, płatne corocznie przez okres 20 lat. W wyniku odwołania D. W. organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji dokonał kontroli w gospodarstwie D. W. w dniu 12 grudnia 2007r. i stwierdził, że wykazała ona nieprawidłowości. W przypadku działki rolnej A powierzchnia deklarowana wynosiła 2,48 ha, zaś stwierdzona 2,33 ha. W trakcie kontroli stwierdzono także nowe nasadzenia. Organ ponadto wskazał, że producent rolny nie przedstawił dowodu zakupu repelentów za rok 2007, zaś dnia 7 lutego 2008r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, że część działki zalesionej A została uzupełniona z powodu ubytków spowodowanych suszą i że cała powierzchnia 2,33 ha była zalesiona wiosną 2006r., zgodnie z planem zalesienia. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał D. W. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 28 986,06 zł, na mocy której strona uzyskała płatności z tytułu: - wsparcia na zalesienie, powierzchnia uwzględniona 5,17 ha w kwocie 20 061,06 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w kwocie 2 975,00 zł, płatne corocznie przez okres 5 lat, - premii zalesieniowej w kwocie 5 950,00 zł, płatne corocznie przez okres 20 lat. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, związanego z odwołaniem D. W. od powyżej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności na zalesianie gruntów rolnych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe albo sady, które zostały przeznaczone dla zalesiania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia płatność jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, a określenie "na wniosek" oznacza, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, zaś rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. Zgodnie z art. 70 i art. 71 Rozporządzenia 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. WE L 153 z 30.IV.2004r.) oraz z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.IV.2004r.), jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Organ odwoławczy podał, że przysługująca D. W. płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, gdyż we wniosku o przyznanie płatności na zalesiania gruntów rolnych z dnia 17 czerwca 2005r. zadeklarowała ona działki rolne o łącznej powierzchni 5,63 ha, a w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia działek uprawnionych do płatności wynosi 5,17 ha. Zawyżenie powierzchni wynosi 8,90%. Organ stwierdził, że wprawdzie w odwołaniu skarżąca powołała się na wystąpienie siły wyższej, tj. suszy i niekorzystne warunki lecz nie poinformowała Biura Powiatowego ARiMR o tych okolicznościach, mimo że podpisując wniosek zobowiązała się do bezzwłocznego poinformowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie płatności. W myśl art. 39 ust. 1 lit. d Rozporządzenia 817/2004 z dnia 24 kwietnia 2004r. za przypadek siły wyższej można uznać m.in. klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa. Warunkiem koniecznym uznania siły wyższej jest zgłoszenie jej organowi prowadzącemu sprawę w terminie 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności (zgodnie art. 39 ust. 2 Rozporządzenia 817/2004). Ponadto trudno, zdaniem organu uznać za możliwe wystąpienie skutków suszy jedynie na obszarze części działki ewidencyjnej nr 4611 na powierzchni 0,31 ha. Ponadto organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uznania "nowych nasadzeń" na powierzchni 0,31 ha na działce zalesionej A, ponieważ powierzchnia ta nie była zalesiona wiosną 2006r. i na podstawie wyników kontroli uznał, że działka zalesiona A ma powierzchnię 2,02 ha (powierzchnia stwierdzona 2,33 ha pomniejszona o nowe nasadzenia 0,31 ha). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wniosła D. W., domagając się jej uchylenia i przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 38 398 zł, jak w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż obszar gruntów zgłoszonych do zalesienia i zalesionych jest taki sam, nie licząc marginalnej odchyłki w granicach ok. 2 %. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przed dokonaniem zalesienia w 2006r. działki B i C zostały zaorane w całości, natomiast działka A w części, gdyż nie została zaorana łąka, stanowiąca 0,31 ha. Zalesienie jednak zostało wykonane na wszystkich działkach A, B i C, łącznie z łąką w miesiącu kwietniu 2006r. Na skutek suszy, która wystąpiła latem 2006r. część sadzonek w całej uprawie uschła. Skutki strat spowodowane suszą zostały zgłoszone do Powiatowego Biura ARiMR z końcem lata 2006r. i wystąpiono z formalnym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej do odbudowy zalesienia. W efekcie tego działania na jesieni – w październiku 2007r. skarżąca otrzymała w Nadleśnictwie przydział puli sadzonek na uzupełnienie strat. Materiał ten został zagospodarowany w całości i dokonano dosadzenia uzupełnień w październiku 2007r. W tym okresie skarżąca dokonała zaorania łąki o pow. 0,31 ha w celu poprawy warunków upraw i ujednolicenia z całością działki. Ponadto skarżąca wskazała, że podczas kontroli dnia 12 grudnia 2007r. zakwestionowano część upraw na obszarze zaoranej działki, gdyż odróżniała się ona od pozostałej uprawy na działce A. Przyjęto to jako nowe nasadzenia, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż zarówno łąka, jak i reszta działki były zalesione w tym samym okresie czasu, tj. w kwietniu 2006r. W wyniku tej kontroli zmniejszono płatność na zalesienie tych gruntów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły bowiem ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy prawidłowo wskazały, że warunki i tryb udzielania płatności na zalesianie gruntów rolnych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a także że zgodnie z art. 70 i art. 71 Rozporządzenia 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. WE L 153 z 30.IV.2004r.) oraz z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.IV.2004r.) - jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W niniejszej sprawie sporna jest powierzchnia zalesienia, jako że deklarowana we wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2005r. powierzchnia zalesienia wynosi 5,63 ha, zaś stwierdzona podczas kontroli w dniu 12 grudnia 2007r. – 5,17 ha. Obliczone przez organ zawyżenie powierzchni działek rolnych wynosi 8,90%, co skutkowało pomniejszeniem przysługującej płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Jednak przy ustalaniu tej płatności we wznowionym postępowaniu organ przyjął, że skarżąca nie zgłosiła organowi prowadzącemu postępowanie okoliczności, która mogła mieć wpływ na przyznanie płatności, tzn. wystąpienia suszy i jej skutków. Susza może być uznana za przypadek siły wyższej, którą należy zgłosić organowi prowadzącemu postępowanie w terminie 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności - zgodnie z art. 39 ust. 2 Rozporządzenia 87/2004., zaś w myśl art. 39 ust. 1 za przypadek siły wyższej można uznać m.in. klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa. Skarżąca w skardze podniosła, że zgłosiła szkody w uprawach leśnych założonych na wiosnę 2006r., które były spowodowane suszą z końcem lata 2006r., wystąpiła z formalnym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej do odbudowy zalesienia i w efekcie tego działania na jesieni – w październiku 2007r. otrzymała w Nadleśnictwie przydział puli sadzonek na uzupełnienie strat. Oświadczenie to poparła pismem z dnia 23.XI.2006r., skierowanym przez skarżącą do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które złożone zostało przez pełnomocnika na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 30 października 2008r., co do którego pełnomocnik organu odwoławczego oświadczył, że jego treść nie jest mu znana. Stwierdzone w tym piśmie fakty przeczą ustaleniom dokonanym przez organy orzekające w sprawie niniejszej. Z treści powyższego pisma wynika bowiem, że "w związku ze zgłoszonymi szkodami w uprawach leśnych założonych na wiosnę 2006r., które były spowodowane tegoroczną suszą" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował D. W. o "konieczności przekazania do właściwych nadleśnictw informacji dotyczącej liczby sadzonek poszczególnych gatunków potrzebnych do uzupełnienia "wypadów suszowych" wraz z odpowiadającymi im symbolami produkcyjnymi, na podstawie danych zawartych w planie zalesienia - w terminie do dnia 3 grudnia 2006r". Na podstawie dokonanego w ten sposób zgłoszenia skarżąca otrzymała sadzonki do uzupełnienia wypadów suszowych. Jak wynika z akt sprawy, wbrew ustaleniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca złożyła do organu dowód zakupu repelentów – faktura z dnia 24.X.2007r. znajduje się w aktach sprawy administracyjnej. Organ przyznał, że pełnomocnik skarżącej A. W. dnia 7 lutego 2008r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, że część działki zalesionej A została uzupełniona z powodu ubytków spowodowanych suszą i że cała powierzchnia 2,33 ha była zalesiona wiosną 2006r., zgodnie z planem zalesienia. Te okoliczności wymagają dokładnego wyjaśnienia, gdyż od nich zależy właściwe ustalenie stanu faktycznego, warunkującego przyznanie wnioskowanej formy wsparcia we właściwej wysokości. W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 i art. 81 kpa w związku z art. 7 kpa. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art.152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali prawidłowy stan faktyczny przy uwzględnieniu faktu zgłoszenia przez skarżącą szkód w uprawach leśnych założonych na wiosnę 2006r. spowodowanych suszą 2006r., ustali czy nowe nasadzenia na powierzchni 0,31 ha miały związek z wystąpieniem tej suszy, a po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie.