II SA/Ke 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. C. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania G. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 163 kpa decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] nr [...] przyznającej G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 5 września 2006r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek G. C. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W przedmiotowym wniosku G. C. zadeklarowała w ramach rolnictwa ekologicznego S02 użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą A o powierzchni 5,70 ha, w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). Grunty położone były na jednej działce ewidencyjnej w obrębie C., w gminie P. (powiat [...], województwo [...]). W dniu 30 października 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 10 260,00zł. W dniu 1 grudnia 2006r. wnioskodawczyni złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W przedmiotowym wniosku G. C. zadeklarowała w ramach rolnictwa ekologicznego S02 użytkowanie jednej działki rolnej, oznaczonej literą AX o powierzchni 3,35 ha, w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). Grunty położone były na jednej działce ewidencyjnej w obrębie S., w gminie K. (powiat [...], województwo [...]). W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 155 kpa postanowił uchylić własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz przyznał G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 6 030,00 zł, na mocy której wnioskodawczyni uzyskała płatności do uprawy sadowniczej (bez certyfikatu) S02d01, powierzchnia uwzględniona 3,35ha. W dniu 23 sierpnia 2007r. w gospodarstwie rolnym G. C. bez jej udziału przeprowadzono kontrolę na miejscu, która wykazała nieprawidłowości. W przypadku działki rolnej AX (we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych oznaczona literą A) powierzchnia deklarowana wynosiła 3,35 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 3,86 ha, oraz stwierdzono, że nie jest prowadzona działalność rolnicza. Do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wykaz z Jednostki Certyfikującej "PCBC Oddział w [...]", poświadczający, iż G. C. realizuje pakiet rolnictwa ekologicznego S02 na łącznej powierzchni 3,35 ha, w wariancie uprawy sadownicze (bez certyfikatu). W dniu 15 lutego 2008r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 61 § 1 kpa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przyznania G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w związku z zaistnieniem okoliczności mających wpływ na wydaną decyzję, a następnie na podstawie art. 163 kpa w dniu 7 marca 2008r. uchylił decyzję z dnia 6 grudnia 2006r. przyznającą G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 6 030,00zł i odmówił jej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Uzasadniając odmowę przyznania przedmiotowej płatności organ powołał się na treść art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004r.), zgodnie z którym jeśli dla danej grupy obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Wnioskodawczyni G. C. wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu "uprawy sadownicze (bez certyfikatu)" do działki rolnej oznaczonej literą A o pow. 3,35ha W wyniku kontroli na miejscu ustalono, że na przedmiotowej działce nie jest prowadzona działalność rolnicza, tak więc zawyżenie powierzchni wynosiło 100% obszaru uprawnionego do płatności, co musiało skutkować odmową płatności dla tej grupy upraw. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponadto podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na jego wniosek. Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady (§ 3 tego rozporządzenia). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła G. C., domagając się jej uchylenia. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej kontroli przez spółkę A., której wyniki stały się podstawą do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych oraz braku kompetencji kontrolerów. Zdaniem skarżącej protokół kontroli zawiera szereg niespójności i wykluczających się wniosków wskazujących na to, że kontrolerzy w rzeczywistości nie dokonali kontroli plantacji, na których rolnik zadeklarował uprawę orzecha włoskiego. Organ w tym stanie faktycznym winien był posiłkować się opinią biegłego z zakresu rolnictwa i sadownictwa na okoliczność rzetelności przeprowadzonej przez pracowników spółki A. kontroli. Ponadto w skardze zarzucono brak zawiadomienia ze strony kontrolerów rolnika o planowanej kontroli, lub w ostateczności powiadomienia telefonicznego w trakcie prowadzenia kontroli o braku możliwości zlokalizowania przedmiotowej działki i znajdujących się na niej roślinach, aby mógł wskazać osobiście lub udzielić pomocnych wskazówek w trakcie rozmowy telefonicznej. Naruszeniem interesów rolnika było także powiadomienie o wynikach kontroli blisko ponad pół roku po kontroli, co uniemożliwiało rzeczywiste zweryfikowanie niekorzystnych dla rolnika skutków wynikających z jego treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia zgodności zadeklarowanego we wniosku areału działki rolnej oraz prowadzonej działalności ze stanem faktycznym na gruncie, co warunkuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia. Wyjaśnieniu tego stanu miała służyć w szczególności kontrola przeprowadzona na gruncie. Na wstępie należy wyjaśnić, że czynności kontrolne na gruncie zostały przeprowadzone dnia 23 sierpnia 2007r. przez pracowników firmy A. bez udziału wnioskodawczyni i bez jej zawiadomienia. W tym miejscu należy wskazać, iż protokół kontroli jest bardzo lakoniczny i w gruncie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że "nie stwierdzono uprawy orzecha włoskiego", również zdjęcia załączone do raportu są mało dokładne i przedstawiają perspektywę działki, a nie ewentualne zbliżenia powierzchni działki (ewentualne sadzonek orzecha włoskiego, które mogły mieć wys. od 10 do 30 cm). Nieodzownym jest również wskazanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby protokół z wynikami tejże kontroli doręczono stronie skarżącej, zaś skarżąca o przeprowadzonej kontroli dowiedziała się z postanowienia z dnia 15 lutego 2008r., doręczonego w dniu 13 marca 2008r., a wiec 7 miesięcy po kontroli. Natomiast dokumenty z kontroli wraz ze zdjęciami zostały przesłane skarżącej na jej wniosek z dnia 20 czerwca 2008r. Organy, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska co do takiej przewlekłości postępowania, pozbawiły w ten sposób możliwości zwalczenia takiego stanowiska i ustosunkowania się co do wyników przeprowadzonej kontroli w odpowiednim czasie. Takie działania organów bez wątpienia godzą w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 9 kpa zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Należy wskazać, iż skarżąca posiada dokumenty kontroli z daty 9 września 2007r. (a więc 17 dni po kontroli A. ) przeprowadzonej przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w Warszawie Oddział w [...], dotyczące jej gospodarstwa rolnego i wydania certyfikatu rolnictwa ekologicznego, z których to dokumentów wynika, iż w dniu kontroli uprawa orzecha włoskiego istniała, tak więc stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzona kontrola w dniu 23 sierpnia 2007r odzwierciedlała stan faktyczny na dzień kontroli może budzić uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie kontroli podlegała w całości działka skarżącej. Ponadto wskazać należy, że zgłoszenie działalności w rolnictwie ekologicznym skarżąca złożyła w dniu 30 maja 2007r., tak więc przed sierpniową kontrolą i trudno przyjąć iż zgłaszając działalność nie prowadziła uprawy orzecha włoskiego. Tym samym, mając na względzie istotne rozbieżności, co do ustalonego stanu faktycznego oraz faktu, iż wnioskodawczyni została pozbawiona możliwości wypowiedzenie się w odpowiednim czasie , co do przeprowadzonych czynności należy uznać, iż została ona pozbawiona realizacji swoich praw procesowych. Za wystarczającą ochronę realizacji praw procesowych strony nie można uznać faktu doręczenia (co nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy) protokołu kontroli w tak odległym czasie. Takie zachowanie godzi też bez wątpienia w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów administracji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały także z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 i art.81 kpa w związku z art. 7 kpa. Wobec wskazanych powyżej wad postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu administracji I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Obowiązek wstrzymania wykonania uchylonych aktów wynika natomiast z treści art.152 ustawy p.p.s.a. Ponowne postępowanie organy przeprowadzą z udziałem strony i po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.