II SA/Ke 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 28 czerwca 2011 r. nr VIII/80/2011 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3, 4, 5, 6 oraz § 3 ust. 3, 5, 9 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Tuczępy 28 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390) dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę Nr VIII/80/2011 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Tuczępach do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 2 uchwały ujęto tryb powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Tuczępach. Wskazany paragraf zawiera następujące ustępy: Zespół powołuje Wójt Gminy Tuczępy. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Tuczępy oraz Powiatu Buskiego: a) Ośrodka Pomocy Społecznej w Tuczępach b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Tuczępach. c) Komendy Powiatowej Policji w Busku-Zdroju. d) Dyrekcji Szkoły w Tuczępach, Nizinach i Kargowie, e) Dyrekcji Gimnazjum Samorządowego w Jarosławicach, f) Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju 3. Wójt Gminy Tuczępy może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazane w ust.2 działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. 4. Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Tuczępy, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. 5. Każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. 6. Wójt Gminy Tuczępy odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji. W § 3 uchwały ujęto natomiast szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Tuczępach. Wskazany paragraf zawiera następujące ustępy: Kadencja Zespołu trwa 4 lata. Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Wójt Gminy Tuczępy w terminie 30 dni od daty zawarcia porozumień z podmiotami, o których mowa w § 2 ust.2. Na pierwszym posiedzeniu Zespołu spośród jego członków, wybierani są w glosowaniu jawnym większością głosów Przewodniczący Zespołu. Na wniosek Przewodniczącego podczas pierwszego posiedzenia Zespołu w glosowaniu jawnym wybierani są Zastępca Przewodniczącego oraz Sekretarz Zespołu. Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania dla Przewodniczącego, jego Zastępcy i Sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Tuczępy. Posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący Zespołu z własnej inicjatywy, wskazując termin, miejsce oraz cel posiedzenia, o czym powiadamia na piśmie członków Zespołu, nie później niż na 5 dni przed terminem posiedzenia. Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z przemocą w rodzinie. Zadania i szczegółowy zakres czynności prac grupy roboczej zostaną określone w regulaminie organizacyjnym. Przewodniczący Zespołu zobowiązany jest do przedkładania Wójtowi Gminy Tuczępy sprawozdań z pracy Zespołu w terminie: 1/ do dnia 31 lipca roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie półroczne, 2/ do dnia 31 stycznia roku następnego po roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie roczne. 11. Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. 12. Siedziba Zespołu mieści się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Tuczępach Nr 37. 13. Obsługę organizacyjno- techniczną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Tuczępach. W § 4 uchwały powierzono jej wykonanie Wójtowi Gminy, a w § 5 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, tj. w zakresie § 2 ust 2, 3, 4, 5, 6 uchwały oraz § 3 ust 3, 5, 9 uchwały. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 i 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie Zespołu przedstawicieli ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych oraz możliwości udziału w składzie Zespołu prokuratorów oraz podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 4 uchwały stanowiącym, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Tuczępy a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 2 ust. 5 uchwały dot. obowiązku złożenia przez każdego członka Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 2 ust. 6 uchwały, iż "Wójt Gminy Tuczępy odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji" bez wskazania trybu takiego postąpienia; - art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 3 ust. 3 uchwały stanowiącym, iż "Na pierwszym posiedzeniu Zespołu spośród jego członków, wybierani są w głosowaniu jawnym większością głosów Przewodniczący Zespołu", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 3 ust. 5 i ust. 9 uchwały, iż "Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania dla Przewodniczącego, jego Zastępcy i Sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Tuczępy" oraz "Zadania i szczegółowy zakres czynności prac grupy roboczej zostaną określone w regulaminie organizacyjnym" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Tuczępach wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Tuczępy z dnia 28 czerwca 2011 r., Nr VIII/80/2011 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Tuczępach do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, co następuje. Zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 ust 2, 3, 4, 5, 6 oraz § 3 ust 3, 5, 9 tego aktu prawa miejscowego. Przechodząc do omawiania powyżej wymienionych regulacji wskazać trzeba, że z § 2 ust 2 i 3 uchwały wynika, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: Ośrodka Pomocy Społecznej w Tuczępach, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Tuczępach, Komendy Powiatowej Policji w Busku-Zdroju, Dyrekcji Szkoły w Tuczępach, Nizinach i Kargowie, Dyrekcji Gimnazjum Samorządowego w Jarosławicach, Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju. Wójt Gminy Tuczępy może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazane w ust.2 działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1. jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3. Policji; 4. oświaty; 5. ochrony zdrowia; 6. organizacji pozarządowych. Stosownie do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Zgodzić należy się z Prokuratorem, kwestionującym § 2 ust 2 i 3 uchwały poprzez naruszenie art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., albowiem dokonano niedopuszczalnej modyfikacji tych przepisów poprzez pominięcie przedstawicieli ochrony zdrowia, przedstawicieli organizacji pozarządowych, prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. - jako podmiotów, które mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Z kolei regulacje z § 2 ust 4 uchwały, w myśl którego zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Tuczępy, a podmiotami, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu, istotnie naruszają normę kompetencyjną z art. 9a ust. 15 u.p.p.r, jak również art. 9a ust. 8 u.p.p.r. oraz § 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zapis ten modyfikuje bowiem treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., z którego wynika, że podstawą działania zespołu interdyscyplinarnego są porozumienia zawarte między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r. Tymczasem wśród podmiotów wchodzących w skład Zespołu wskazanych § 2 ust 2 i 3 uchwały brak jest przedstawicieli ochrony zdrowia, przedstawicieli organizacji pozarządowych, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych, niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Rada Gminy nie była uprawniona do dokonywania modyfikacji treści przepisów rangi ustawowej. Tego rodzaju błąd wypacza sens regulacji i zmusza odbiorców do porównywania obu tekstów, tj. ustawy i aktu prawa miejscowego oraz może prowadzić do wadliwych wniosków w tym zakresie. W § 2 ust 5 uchwały postanowiono, że każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym zapis ten jest wadliwy, a wadliwość ta ma charakter istotny. Regulacja tej treści stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., określającego że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Po pierwsze, zgodnie z wolą ustawodawcy obowiązek złożenia oświadczenia dotyczy także grup roboczych, co prawodawca gminny pominął. Po drugie, oświadczenie powinno zostać złożone "przed przystąpieniem do wykonywania czynności", a nie jak wskazano w § 2 ust 5 uchwały "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu". Po trzecie, według ustawy poufność dotyczy informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, podczas gdy w świetle uchwały dotyczy "wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Po czwarte, prawodawca gminny nie uwzględnił obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym. Po piąte wreszcie, przepisy u.p.p.r. nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (ponieważ w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W § 2 ust 6 uchwały postanowiono, że Wójt Gminy Tuczępy odwołuje członka zespołu przed upływem kadencji. Zgodnie natomiast z art. 9 ust 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zdaniem Sądu powyżej cytowane postanowienie uchwały istotnie narusza art. 9 ust 15 u.p.p.r. albowiem nie określa ani sposobu, ani trybu wskazanego w nim zdarzenia (odwołania członka zespołu). Sąd podziela także stanowisko Prokuratora w zakresie istotnej wadliwości § 3 ust. 3, 5 i 9 uchwały. W § 3 ust. 3 uchwały określono, że na pierwszym posiedzeniu Zespołu spośród jego członków, wybierani są w głosowaniu jawnym większością głosów Przewodniczący Zespołu. Dokonano tym samym niedopuszczalnej modyfikacji art. 9a ust. 6 u.p.p.r. z którego treści jednoznacznie wynika, że przewodniczący zespołu jest jeden. Dokonana w uchwale modyfikacja wskazująca, iż przewodniczących zespołu ma być więcej niż jeden naruszyła prawo w sposób istotny, albowiem jest sprzeczna z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. W § 3 ust. 5 uchwały wskazano, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania dla Przewodniczącego, jego Zastępcy i sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Tuczępy. Natomiast w § 3 ust. 9 uchwały podano, że zadania i szczegółowy zakres czynności prac grupy roboczej zostaną określone w regulaminie organizacyjnym. Wskazane postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób istotny, albowiem są sprzeczne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, to Rada Gminy winna określić w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Cedowanie przez Radę Gminy tego obowiązku na Zespół Interdyscyplinarny jest nieuprawnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.