II SA/Ke 409/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 409/24 Uzasadnienie Decyzją z 10 czerwca 2024 r. [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej PINB) z 23 kwietnia 2024 znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie placu składowego na kruszywa oraz budynków wchodzących w skład zakładu B. T. Ś. Grupy Przemysłowej INDUSTRIA S.A. znajdującego się przy [...] 7 w K.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa). W wyniku kontroli przeprowadzonej 7 września 2023 r. na wniosek D. O. na działce przy ul. [...] w K., czyli na terenie B. T. Ś. Grupy Przemysłowej [...] ustalono, że znajdujące się tam budynki zostały wybudowane wiele lat temu tj. hala produkcji marmurów, hala magazynowo-produkcyjna, budynek stacji trafo, budynek warsztatowy, budynek magazynowo-warsztatowy, budynek laboratorium, zbiornik gazu skroplonego LNG, wiata o konstrukcji stalowej, garaż murowany, budynek magazynowy oznaczony na mapie nr [...], budynek magazynowy oznaczony na mapie nr [...], budynek magazynowo - biurowo - socjalny oznaczony na mapie nr [...], budynek magazynowo - socjalno - biurowy oznaczony na mapie nr [...] i budynek dyspozytorni. Budynki te są w większości nieużytkowane i częściowo znajdują się w złym stanie technicznym, przy czym hala produkcji marmurów oraz wiata stalowa przeznaczone są do rozbiórki. Ponadto stwierdzono, że na placu znajdują się hałdy kruszyw, które przeznaczone są do wywozu transportem kolejowym. W północno zachodniej części działki istnieje bocznica kolejowa. PINB stwierdził, że zakład na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku i już w obowiązującym w tamtym czasie planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. był ujęty jako istniejący zakład kamienia budowlanego. Jednocześnie z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zakładu z 1978 r. wynika, że występowały tam również składowiska (hałdy) kruszyw. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB, zgodnie z którym wprawdzie nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą powstał obiekt, ale obecny inwestor uprawdopodobnił z dużą dozą pewności, że takie pozwolenie zostało wydane. Z materiału dowodowego wynika, że budynki i place na terenie zakładu istnieją od kilkudziesięciu lat i powstały pod rządami ustawy Prawo budowlane, która nie nakładała obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, że zostały one wybudowane bez pozwolenia na budowę i stanowią samowolę budowlaną. Nie bez znaczenia jest także fakt, że zagospodarowanie terenu jest zgodne z jego przeznaczeniem jakie na przestrzeni lat przewidywały kolejne plany zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Szczegóły w tym zakresie zostały podane w oparciu o informacje zawarte w piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. z 15.02.2024 r. znak: [...] Organ II instancji ustalił, że inwestor przedłożył następujące dokumenty: - projekt technologiczny budowy centralnego punktu załadunkowego w Białogonie, - decyzję Nr [...] z 22.11.1965 r. Naczelnego Dyrektora [...] Z. K. Budowlanego w K. zatwierdzającego projekt technologiczny budowy centralnego punktu załadunku w B., - decyzję Nr [...] z 27.09.1962 r. Naczelnego Dyrektora w K. zatwierdzającego założenia projektowe na przeniesienie nitki produkcyjnej z-du kruszyw lastricowych z miasta K. do miejscowości B. - B. k/Kielc, - odpis zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 08.08.1961r. wydanego przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zatwierdzającego lokalizację szczegółową Zakładu Kruszyw na terenie położonym w B. k/Kielc, - odpis Zaświadczenia Lokalizacji Ogólnej nr [...]/K z dnia [...]1961r. wydanego przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zatwierdzającego lokalizację ogólną budowy Zakładu [...], powiat K., - decyzję Nr [...] z dnia [...]1960r. Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia P. K. Budowlanego w K. zatwierdzającego założenia inwestycyjnego zakładu przeróbczego w S., - decyzję Nr [...] z dnia 17.09.2009r. Znak: [...] Prezydenta Miasta K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przyłącza napowietrzno - kablowego średniego napięcia dla istniejącej stacji transformatorowej oraz rozdzielnię średniego napięcia typu R. S. 24, - odpis wskazania lokalizacyjnego Wiceprezydenta Miasta K. z 2.11.1987r. na budowę hali obróbki marmurów, - decyzję Urzędu Miejskiego K. z 30 09.1978r. znak [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny odjęty załącznikiem nr [...] dla rozbudowy Zakładu Obróbki Marmurów i bazy sprzętu B. w K., - projekt Nr [...] Realizacyjnego Planu Zagospodarowania Terenu inwestycji obejmujący Zakład [...] w B.. W projekcie zapisano, że przedmiotem inwestycji jest modernizacja i rozbudowa Zakładu [...] i bazy sprzętu w B.. Zdaniem ŚWINB, analiza przedłożonych przez inwestora dokumentów świadczy o trafnym przyjęciu przez organ I instancji, że już projekt opracowany na zlecenie inwestora z [...].1963 r. znak [...] przewidywał wybudowanie Centralnego punktu załadunkowego Z.K.B w B. z uwzględnieniem założeń rozwojowych inwestora. Centralny punkt załadunkowy przeznaczony był do załadunku i rozładunku masy towarowej będącej przedmiotem produkcji kooperacji inwestora, a masę tą stanowił kamień. Temu celowi służyła budowa własnej bocznicy kolejowej i rampy załadunkowej dla kamienia, za pomocą samochodów ciężarowych z mechanicznym przechyłem skrzyni dla bezpośredniego załadunku na wagony. Osobną inwestycją było przeniesienie do tej lokalizacji także zakładu obróbki marmurów z ulicy [...] w K., który to zakład w K. miał ulec likwidacji po 1970 r. W projekcie zakładano docelowo w skali roku przywóz między innymi bloków wapiennych o objętości 390 m3 o ciężarze 1092 ton i zakładano wywóz kamienia wapiennego o granulacji 1-60 w ilości 182 tysiące ton, kruszywa do lastrico 0-8m/m w ilości 35 tysięcy ton, mączki do bitumów w ilości 26 tysięcy ton marmurkowych płyt mozaikowych o wymiarach 50x50x4 cm w ilości 1000 ton marmurkowych płyt mozaikowych o wymiarach 10 x 10 x 2,5 cm w ilości 1710 ton, belek marmurowych 1 x 1 x 2 m w ilości 728 m3 i kamiennych elementów marmurowych o wym. max 1 x 2 x 0,2 m w ilości 2112 m3. Podsumowując, w ocenie organu II instancji sama skala inwestycji wskazuje, że najprawdopodobniej wydane zostało pozwolenie na budowę zakładu, tylko dokument ten uległ zagubieniu. Podkreślono, że organ I instancji wykorzystał wszystkie możliwości ustalenia, czy było pozwolenie, w konsekwencji uzyskał od właściwego organu odpowiedź stwierdzającą, że brak jest danych o takim pozwoleniu. Z samego faktu, że właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt wybudowany kilkadziesiąt lat temu nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można jednak wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Samowoli budowlanej nie można domniemywać, a w sytuacji gdy nie jest możliwe poczynienie nie budzących wątpliwości ustaleń co do wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób legalny - na podstawie pozwolenia na budowę, konieczne jest zastosowanie zasady, zgodnie z którą wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść adresatów działań administracji. Skoro brak jest podstaw do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, to zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w trybie przewidzianym w art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. O. zarzucił decyzji organu odwoławczego: naruszenie przepisów prawa procesowego tj. - art. 105 § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania, - art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że organ I instancji wyczerpująco zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie będącej przedmiotem wniosku jak również, że podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że organy obu instancji przyjęły jedynie w sprawie domniemanie faktyczne sprowadzające się do tego, że skoro obiekty zostały wybudowane kilkadziesiąt lat temu, to nie ma powodów do podnoszenia kwestii legalności ich budowy, nawet w przypadku braku dokumentacji budowlanej. Tymczasem brak dokumentacji sprawia, że pytanie o legalność budowy jest zasadne, a rolą organów jest wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość, czy tak jest w istocie w omawianym przypadku. Zdaniem autora skargi, właściciel bazy w żaden sposób nie uprawdopodobnił faktu wydania pozwolenia na budowę obiektów objętych postępowaniem. Przedłożone dokumenty dotyczą głównie planowania przestrzennego i planów rozwojowych firmy i są nieprzydatne w postępowaniu którego zakres dotyczy legalności budowy. To, że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że wszystkie obiekty znajdujące się na jego obszarze zostały wybudowane legalnie, choćby ich przeznaczenie było zgodne z tym planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenia prawa skutkujące koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy potwierdza, że PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie placu składowego kruszywa oraz budynków wchodzących w skład zakładu B. T. Ś. Grupy Przemysłowej [...] S.A. przy ul. [...] w K. (dowód: zawiadomienie z 13.02.2024 r. K.I – 12). Takie określenie przedmiotu postępowania oznacza, że obowiązkiem organów było zbadanie legalności budynków i placu składowego kruszywa znajdujących się na terenie ww. zakładu. W takim też zakresie organ nadzoru budowlanego podejmował działania występując do Urzędu Miasta K. o opinię urbanistyczną na temat zgodności wybudowanych na tym terenie obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz zbadanie w będących w posiadaniu UM rejestrów, a także dokumentów znajdujących się w zasobie Archiwum Zakładowego, celem odszukania decyzji pozwolenia na budowę niniejszego obiektu. Starania organu koncentrowały się zatem wokół odnalezienia tej decyzji i nie zakończyły się sukcesem. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego jednak nie dostrzegły, że nie tylko kwestie legalności budynków i placu kruszywa są istotne w aspekcie ustalenia, czy w analizowanej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową obiektów budowlanych. Niewątpliwie nie zostało stwierdzone, aby składowanie kruszyw wymagało utwardzenia placu czy też wykonania innych robót budowlanych. Wobec niekwestionowanych ustaleń odnośnie powstania zakładu w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku istotne są wyjaśnienia skarżącego składane w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Z oświadczenia skarżącego do protokołu z 26.02.2024 r. wynika, że działalność w zakładzie ograniczała się do jednozmianowego systemu pracy do godz. 15 i używane były samochody do 26 ton w ilości około 5 szt., a ilość składowanego kruszywa była minimalna. Od 2021 r. działalność prowadzona jest z większą intensywnością, kruszywo składowane jest w coraz większych hałdach, zwiększyła się ilość samochodów i ich tonaż. Strona załączyła do oświadczenia pismo Prezydenta Miasta K. z 31.08.2022 r. znak [...], w którym poinformowano wnioskodawcę o uzgodnieniu przejazdu pojazdów o masie całkowitej do 40 ton w ulicy [...] w K. z terminem ważności do dnia 31.10.2022 r. D. O. oświadczył, że składowanie kruszyw odbywa się bez żadnych pozwoleń, a działka położona jest na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody. Ponadto podnosił, że inwestor wycofał wniosek na budowę magazynu kruszyw. Natomiast w piśmie z 12.04.2024 r. (dowód: [...]) skarżący wskazywał, że inwestor w 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej m.in. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu kruszyw. Postanowieniem z 3.09.2019 r. znak: [...] organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji o jakiej mowa, gdyż inwestor wycofał wniosek. W opinii inwestora, skoro decyzja środowiskowa wymagana jest w dalszej kolejności do uzyskania warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę, a żadna z tych decyzji nie została wydana to potwierdza, że zamiar inwestycyjny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Trzeba zauważyć, że wskazywane przez skarżącego okoliczności, dawały podstawę do uznania, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest również kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: Pb. Zgodnie z tym przepisem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w pkt 1 – 6 dokumenty (art. 71 ust. 2 Pb). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 Pb). W przeciwnym razie zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych i będzie traktowane jako samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a). Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2005 r., VII SA/Wa 476/05, CBOSA). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8.02.2007 r., II OSK 306/06, LEX nr 339645). Niewątpliwie wniosek z 23.08.2022 r. o wydanie uzgodnienia na wjazd pojazdów ciężarowych w ulice z ograniczeniem tonażu na terenie miasta K. (za [...], B-18), - zgodnie z jego treścią związanego z transportem kruszywa z Kopalni [...] na bocznicę kolejową ŚKSM ([...] K. ul. [...], oraz pismo Prezydenta Miasta K. z 31.08. 2023 r. znak: [...] stanowiące odpowiedź na ww. wniosek, w którym uzgodniono przejazd pojazdów o masie całkowitej wraz z ładunkiem do 40 ton, trasa dojazdu/wjazdu ulicami: K. – N. Ł. z terminem ważności do 31.10.2022 r., wskazują na zintensyfikowanie prowadzonej w zakładzie działalności. Z tym stwierdzeniem koresponduje złożone do protokołu oświadczenie oraz wyjaśnienia skarżącego w piśmie z 12.04.2024 r., że działalność zakładu prowadzona jest z większą intensywnością, kruszywo składowane jest w coraz większych hałdach, zwiększyła się ilość samochodów i ich tonaż, przy czym skarżący utrzymuje, że składowanie kruszyw odbywa się bez żadnych pozwoleń. Powyższa okoliczność wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb. Niezbędne jest ustalenie, czy składowanie kruszywa wymaga formalnych zezwoleń i czy ewentualnie taką zgodę inwestor posiada, jak również stwierdzenie czy lokalizacja tego typu działalności w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody jest zgodna z Rozporządzeniem Nr 4/2019 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 grudnia 2019r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce -Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 20 grudnia 2019r. poz. 5314). Organy nadzoru budowlanego nie dokonując żadnych ustaleń w zakresie wyżej wskazanym z naruszeniem zasad wymienionych w art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa przedwcześnie uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego określone art. 105 § 1 Kpa. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a.