II SA/Ke 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "U.". Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16.02.2011r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg złożył w Urzędzie Miasta K. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy W. pn.: "U.". Odnośnie przedmiotowej inwestycji zostały wniesione do Prezydenta Miasta K. liczne zastrzeżenia, w tym również przez skarżącego J. B., który w piśmie z dnia 13.06.2011r., podniósł, że planowana inwestycja obejmująca działkę nr ewid. 99 uniemożliwi korzystanie z działki nr ewid. 100 poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej. Inwestor, odnosząc się do w/w zarzutu w piśmie z dnia 28.07.2011r., wyjaśnił, że przejęcie działki o nr ewid. 99 (obręb 0025) było niezbędne i najkorzystniejsze ze względu na konieczność odprowadzenia wód z oczyszczalni deszczowych za pośrednictwem kolektora odprowadzającego i projektowanego rowu otwartego do odbiornika - rowu komunalnego LU-1. Wzdłuż rowu odprowadzającego zaprojektowana została droga technologiczna do obsługi i należytego jego utrzymania. Natomiast do chwili obecnej działka o nr ewid. 100 (obręb 0025) nie posiadała dostępu do drogi publicznej ze względu na istniejący rów, który jest odrębną działką stanowiącą własność Skarbu Państwa. Inwestor wskazał także stronie, że na działce o nr ewid. 90, na której wydzielona została droga technologiczna może zostać ustanowiona służebność przejazdu i przechodu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji – na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że złożone w toku prowadzonego postępowania zastrzeżenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy., ponieważ to zarządca drogi – który jest jednocześnie inwestorem przedsięwzięcia drogowego – decyduje o treści i zakresie wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast do kompetencji organu wydającego takie rozstrzygnięcie nie należy korekta bądź zmiana lokalizacji inwestycji drogowej. Odwołania od w/w decyzji wniosły M. S. i E. O.. Wojewoda , utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że rozstrzygnięcie to spełnia wymogi art. 11f ust. 1 tej ustawy. Mianowicie, w sentencji decyzji ustalono m. in. przebieg drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości związany z przebiegiem drogi oraz projekt budowlany, ustalono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu poza liniami rozgraniczającymi teren wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku. Zamieszczono również informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności – co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy K. Określono ponadto inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczania terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a w pouczeniu poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, postępowanie było prowadzone poprawnie, a wydana decyzja nie narusza prawa. Jakkolwiek na stronie pierwszej w wierszu piątym skarżonej decyzji nastąpiła omyłka pisarska, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zamiast "art. 17" ustawy, dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności winno być "art. 16 ust. 2", jako że inwestor nie wniósł o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast w pkt IV decyzji, organ l instancji prawidłowo powołał się na art. 16 ust. 2 ustawy i określił termin wydania nieruchomości zarządcy drogi. Wojewoda pokreślił ponadto, że zgodnie z przepisami ustawy starosta jest zobowiązany do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na konkretny wniosek inwestora. W prowadzonym w tym zakresie postępowaniu organ administracji upoważniony jest jedynie do oceny, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i czy złożony wniosek jest kompletny. Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda wskazał, że przy zatwierdzaniu projektu budowlanego (a tym samym lokalizacji elementów drogi) i wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej starosta pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, jak również nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania przebiegu, zasięgu oraz rodzaju inwestycji. Prowadząc postępowanie w tego typu sprawach organ nie posiada także kompetencji do oceny celowości, słuszności czy racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, argumentując że planowana do realizacji inwestycja wyklucza racjonalne korzystanie przez niego z działki o nr ewid. 100, jako że ograniczając się w swym zasięgu do jednej z działek (o nr ewid. 99), "zamyka dostęp do drogi publicznej do działki nr 100". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. skarżący popierając skargę oświadczył, że nie godzi się na przejęcie pod inwestycję drogową działki oznaczonej nr 99. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli legalność działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sądy nie zajmują się natomiast badaniem celowości zaskarżanych rozstrzygnięć. Przy orzekaniu Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuca, że inwestycja - objęta zaskarżoną decyzją - ograniczając się do jednej z działek o nr ewid. 99, wyklucza racjonalne korzystanie z działki o nr ewid. 100 i zamyka jej dostęp do drogi publicznej. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami w pierwszej kolejności należy ustalić, czy przed wydaniem decyzji organu I instancji działka o nr ewid. 100 posiadała prawnie ustalony dostęp do drogi publicznej. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008r. (Dz. U. z 2008r. nr 154, poz. 958), zmieniającą tą ustawę z dniem 10 września 2008r. Wymaga odnotowania, że przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do regulacji dotyczących innych inwestycji. Celem tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po nowelizacji z 2006r. działanie tej ustawy rozciągnięto również na inne drogi publiczne, a kolejna nowelizacja z lipca 2008r. jeszcze bardziej uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmując w jednym postępowaniu i jednej decyzji cztery zagadnienia, to jest: lokalizację drogi, podział nieruchomości, nabywanie nieruchomości pod drogi i udzielenie pozwolenia na jej budowę. U podstaw wprowadzenia takich rozwiązań legła potrzeba przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wyjątkowy charakter tej ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań tworzących prawne instrumenty zapewniające sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju, zważywszy na okres obowiązywania tej ustawy ( art. 45). Jak już wskazano na wstępie przepisy tej ustawy określają zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że w sytuacji prowadzenia postępowania z wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązkiem organów jest dokonanie analizy formalnej dokumentacji i wniosku inwestora oraz sporządzonych analiz pod względem ich zgodności z wymogami ustawy oraz innych przepisów, przy czym w prowadzonym postępowaniu organy orzekające związane są wnioskiem inwestora – zarządcy drogi. W tym miejscu należy podkreślić, iż to zarządca drogi zgodnie z art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007, Nr 19, poz.115 ze zm.) opracowuje plany rozwoju sieci drogowej, a tym samym określa przebieg dróg. To zatem inwestor samodzielnie, a nie organ orzekający w sprawie, dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, techniczno - wykonawczych oraz finansowych planowanej inwestycji. Wynikający z ustawy szczególny tryb i warunki przygotowania i realizacji inwestycji drogowych powoduje, że organy orzekające w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do oceny celowości i racjonalności przyjętych przez inwestora rozwiązań. Innymi słowy, organy orzekające nie są upoważnione do korygowania i wyznaczania innej trasy inwestycji, czy też zmiany rozwiązań przyjętych we wniosku. Natomiast rolą właściwych organów jest zbadanie, czy wniosek: 1/ pochodzi od zarządcy drogi, 2/ spełnia wymagania ustawy i innych przepisów, która mają zastosowanie w sprawie. Należy wyraźnie podkreślić, że przepisy ustawy nie uzależniają wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od zgody właściciela działki na której projektowana jest inwestycja drogowa, ponieważ przejęcie nieruchomości lub ich części następuje z mocy prawa za odszkodowaniem (art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a oraz art. 18 ustawy). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że akta administracyjne dowodzą, że przejęcie działki o nr ewid. 99 było niezbędne i najkorzystniejsze z uwagi na konieczność odprowadzania wód z oczyszczalni. Jak już podniesiono wyższej, to inwestor dokonuje wyboru wariantu rozwiązań lokalizacji drogi, a organ orzekający w sprawie nie posiada kompetencji do korygowania i wyznaczania innej trasy inwestycji. Z akt sprawy wynika również, że w toku postępowania skarżący pismem z dnia 13.06.2011r zgłosił zastrzeżenia, podnosząc, że planowana inwestycja obejmując działkę nr ewid. 99 uniemożliwi korzystanie z działki nr ewid. 100 poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej. Inwestor odniósł się do tego zarzutu w piśmie z dnia 28.07.2011r. (K-I-48) wskazując, że "przejęcie działki o nr ewid. 99 (obręb 0025) było niezbędne i najkorzystniejsze ze względu na konieczność odprowadzenia wód z oczyszczalni deszczowych za pośrednictwem kolektora odprowadzającego i projektowanego rowu otwartego do odbiornika - rowu komunalnego LU-1. Wzdłuż rowu odprowadzającego zaprojektowana została droga technologiczna do obsługi i należytego jego utrzymania. Natomiast do chwili obecnej działka o nr ewid. 100 (obręb 0025) nie posiadała dostępu do drogi publicznej ze względu na istniejący rów, który jest odrębną działką stanowiącą własność Skarbu Państwa. Na działce o nr ewid. 90, na której wydzielona została droga technologiczna może zostać ustanowiona służebność przejazdu i przechodu". Należy podkreślić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że ustalenia organów obu instancji w powyższym zakresie są prawidłowe i znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. W szczególności z materiału tego nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, by działka o nr ewid.100 posiadała przed wszczęciem postępowania w sprawie prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, zwłaszcza jeśli się zważy, na istniejący rów (działka o nr ewid. 97), oddzielający działkę o nr ewid.100 od działki o nr ewid. 99 (uwidoczniony także na załączonej przez stronę dokumentacji – K-I-42). Z akt sprawy wynika, działka o nr ewid. 97 pozostaje we władaniu Skarbu Państwa. Bezpośredni dostęp do drogi (działki o nr ewid. 81/1 położonej w obrębie 0025 m. K.) posiada jedynie działka o nr ewid. 99, co jednoznacznie obrazują załączone do akt mapy ewidencyjne (K-I-8, K-I-11). Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący nie dostarczył organom dowodów potwierdzających jego zarzuty w powyższym zakresie. Reasumując, skoro z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka o nr ewid. 100 nie posiadała dostępu do drogi publicznej (dostęp bezpośredni, przez drogę wewnętrzną, bądź przez ustanowienie służebności drogi koniecznej) to inwestor na etapie przygotowania i realizacji inwestycji nie był zobligowany do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla tej działki. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że z wyjaśnień inwestora wynika, że wzdłuż rowu – zaprojektowanego na działce o nr ewid. 99, zaprojektowano drogę technologiczną, na której może zostać ustanowiona służebność przejazdu i przechodu i nie ma przeszkód aby skarżący wystąpił z wnioskiem o ustanowienie służebności. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.