II SA/Ke 410/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia W. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. z dnia [...] znak: [...] umarzające postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 sierpnia 2002r. znak: [...] PINB w K., na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał W. L. i M. J. wykonanie i przedłożenie w terminie do dnia 30.11.2002r. ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji w S. przy ul. M., nr ewid. 3417/6. Po uchyleniu tej decyzji przez WINB, decyzją z dnia [...], PINB w K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał M. J. i W. L. doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu budynku. Decyzją z dnia [...] WINB utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek uwzględnienia skargi M. J. i W. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r. (sygn. akt II SA/Kr 535/03) uchylił decyzję WINB z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (z dnia [...]). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania PINB w K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego nakazał M. J. i W. L. usunięcie w terminie do dnia 30.05.2007r. stwierdzonych w budynku przy ul. 1 Maja w S. nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych, przemurowanie jednego z kominów, zakazując jednocześnie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia [...] Upomnieniem z dnia [...] organ I instancji, działając jednocześnie jako wierzyciel i właściwy organ egzekucyjny, wezwał M. J. oraz W. L. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], pouczając jednocześnie, że w przypadku jego niewykonania zostanie wobec zobowiązanych wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji. Wobec niewykonania w całości nakazanych robót remontowych (co stwierdzono w wyniku oględzin z dnia 11 oraz 23 września 2009r.) PINB w K. wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie poprzez wystawienie w stosunku do obu zobowiązanych tytułów wykonawczych z dnia [...], stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano decyzję z dnia [...] Postanowieniem z tego samego dnia nałożono na M. J. oraz W. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł – z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, tj. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi; przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych; odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych; przemurowanie jednego z kominów. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] PINB w K. nie uwzględnił zarzutów W. L. w sprawie prowadzenia egzekucji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] Na skutek uwzględnienia skarg M. J. i W. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 października 2010r. (sygn. II SA/Ke 376/10) uchylił postanowienie WINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] Z kolei wyrokiem z dnia 26 listopada 2010r. (sygn. II SA/Ke 452/10) Sąd ten, uwzględniając skargę W. L., uchylił postanowienie WINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak bowiem wyjaśniono, zakres obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] wskazanej w tytule wykonawczym z dnia [...] jako podstawa prawna, odbiega od obowiązków wynikających z uchylonej decyzji z dnia [...], do których wykonania skarżąca została wezwana upomnieniem z dnia [...] Upomnieniem z dnia [...] PINB w K. wezwał M. J. i W. L. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] Rozpatrując zaś wniosek W. L. o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] Rozpatrujący zażalenie WINB postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jednakże wskazał na konieczność umorzenia prowadzonego przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym PINB w K. opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] Zażalenie na to postanowienie wniosła W. L. domagając się jego uchylenia jako przedwczesnego, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując zażalenie organ II instancji wskazał na wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2010r., sygn. II SA/Ke 452/10. Sąd ten stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia. PINB w K. zobligowany był zatem umorzyć postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 24.02.2010r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że na skutek umorzenia prowadzone postępowanie egzekucyjne upadło, co oznacza, że badanie przesłanek jego zawieszenia jest na obecnym etapie bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. L. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie WINB jest przedwczesne, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku określonego w decyzji PINB w K. z dnia [...] Postanowienie WINB Kielcach z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostało bowiem zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżąca zarzuciła również organowi pominięcie jej jako strony postępowania poprzez nierozpoznanie wniosku z dnia 10.01.2012r. o przeprowadzenie oględzin budynku położonego w S. przy ul. M., a także poprzez niepowiadomienie jej o oględzinach dokonanych w dniu 4.11.1011r. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie stwierdzić należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2010r., sygn. II SA/Ke 452/10, uchylił postanowienie WINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji publicznej i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że rozpatrujący ją organ I jak i II instancji był związany ustaleniami dokonanymi przez WSA w Kielcach w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ke 452/10, oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym Sąd wskazał, że zakres obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] wskazanej w tytule wykonawczym z dnia [...] jako podstawa prawna, odbiega od obowiązków wynikających z uchylonej decyzji z dnia [...], do których wykonania skarżąca została wezwana upomnieniem z dnia [...] Tym samym, jak stwierdził Sąd, organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Sąd nakazał zatem organowi egzekucyjnemu w ponownym postępowaniu uwzględnić treść art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z którym brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku ponownego skierowania do W. L. upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., Sąd nakazał precyzyjnie wskazać obowiązki, jakie strona ma wykonać – w oparciu o ostateczną decyzję PINB w K. z dnia [...] W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że wobec wadliwego doręczenia upomnienia z dnia [...] powstała przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikająca z art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest bowiem przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 59 u.p.e.a., LEX 2010). W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej jakoby zaskarżone postanowienie z dnia [...] zostało wydane przedwcześnie. Rozstrzygnięcie przez Sąd skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w żaden sposób nie wpływa na to, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia podstępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Tym bardziej, że takie zakończenie postępowania wynika wprost z wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 452/10. Umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oznacza, że organ egzekucyjny, jeżeli zdecyduje się na wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], będzie musiał wszcząć nowe postępowanie egzekucyjne, poprzedzone stosownym upomnieniem. To będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy utraciło bowiem na skutek umorzenia swój byt, nie będzie prowadzone i nie może doprowadzić do wykonania żadnych obowiązków. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.