II SA/Ke 411/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 17 czerwca 2024 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpoznaniu odwołania P. K., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. ("PINB") z 10 kwietnia 2024 r. znak: [...] nakładającej na inwestorkę P. K. obowiązek wykonania w terminie do 31 maja 2024 r. robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem działki nr [...] przy ul. [...] w K., na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, mających na celu doprowadzenie zagospodarowania działki do stanu zgodnego z prawem - w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 5 maja 2014 r. znak: [...] [...], poprzez rozbiórkę dwóch murków znajdujących się po obydwu stronach okienka od piwnicy w ścianie zewnętrznej ww. budynku oraz zasypanie istniejącego wykopu przy narożniku północno-zachodnim budynku - i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną decyzji PINB stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r. poz. 725), zwanej dalej "P.b.". Wyjaśnił, że 6 października 2023 r. M. J. poinformował PINB, że na działce sąsiedniej trwa budowa budynku i wykopany został dół, przez co powstała niezabezpieczona skarpa. W trakcie kontroli 15 listopada 2023 r. ustalono, że na ww. działce realizowane są roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie ww. decyzji Prezydenta z 5 maja 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjna, elektryczną centralnego ogrzewania i gazową oraz zewnętrzną instalacją gazową. Decyzja ta w wyniku odwołania została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ś. z 3 lipca 2014 r. ŚWINB dodał, że decyzja Prezydenta z 5 maja 2014 r. została przeniesiona decyzją z 17 marca 2017 r. na rzecz J. J., następnie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została przeniesiona decyzją z 25 marca 2018 r. na rzecz A. S.. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została przeniesiona na rzecz P. K. decyzją Prezydenta nr [...]/2019 z 9 lipca 2019 r. Podczas kontroli ustalono, że na działce wybudowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, całkowicie podpiwniczony, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z dachem drewnianym, wielospadowym, krytym dachówką ceramiczną oraz dwiema lukarnami od strony południowej i północnej. Wymiary budynku w rzucie, bez wykonanego ocieplenia, wynoszą około 6,75 x 11,09 m. Nie było możliwości pomiaru wysokości do okapu z uwagi na nieurządzony teren. Wewnątrz budynku wykonane były tynki i posadzki betonowe oraz zamontowane wszystkie instalacje. Stwierdzono, że od strony północno-zachodniej budynku, po obydwu stronach okienka znajdującego się w ścianie zewnętrznej piwnicy, doświetlającego pomieszczenie techniczne, wykonano dwa murki żelbetowe, każdy o długości około 3,5 m, grubości około 0,20 m i wysokości około 2,50 m. Murki oddalone są od siebie o około 2,00 m. Od strony wschodniej murek oraz grunt od strony działki nr [...] zabezpieczono balustradą z desek. Wykonany wykop między murkiem a działką nr [...] jest niezasypany. K. K., ojciec inwestorki oświadczył, że murki przy północno-zachodniej części budynku wykonano w celu utworzenia wejścia do piwnicy od strony tej elewacji. Zamiast okienka planowane są drzwi wejściowe do piwnicy z obniżonego poziomu terenu. Dodał, że w terminie do 30 listopada 2023 r. dostarczy rysunki zamienne z naniesionymi zmianami do wykonanych murków. Zobowiązał się do zasypania powstałego wykopu. Pismem z 28 listopada 2023 r. K. K. poinformował PINB, że wykop został zabezpieczony balustradami w sposób trwały i odpowiednio oznakowany oraz przesłał dowody w postaci zdjęć. Następnie w odpowiedzi na wezwanie PINB P. K. 20 grudnia 2023 r. wniosła o przesunięcie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów do 20 stycznia 2024 r. z uwagi na brak kontaktu z projektantem, na co PINB wyraził zgodę. [...] po upływie deklarowanego terminu żadne dokumenty nie zostały dostarczone do organu I instancji. W związku z powyższym PINB postanowieniem z 20 lutego 2024 r., na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 P.b. wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego ze względu na prowadzenie tych robót w sposób mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska oraz nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania niezbędnych robót zabezpieczających poprzez zasypanie istniejącego wykopu przy narożniku północno-zachodnim tego budynku. Następnie PINB wydał decyzję z 10 kwietnia 2024 r., która stanowiła przedmiot kontrolowanego postępowania odwoławczego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, ŚWINB powołał się na treść art. 51 ust 1 pkt 2 oraz art. 50 ust 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. i wskazał, że zdaniem PINB, murki wybudowane przy zewnętrznej ścianie podpiwniczenia w północno-zachodniej części budynku wykonane zostały bez jakiegokolwiek projektu i obliczeń konstrukcyjnych potwierdzających prawidłowość ich wykonania. Nadto odsłonięcie części budynku w narożniku północno-zachodnim naraża tę część obiektu na bezpośrednie działanie czynników atmosferycznych i może powodować zagrożenie dla jego konstrukcji, zaś niezabezpieczony należycie grunt przy wykopie zagraża osunięciem się części ziemi w stronę murków. Jak podkreślił ŚWINB, organ I instancji uznał, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania murków od strony północno-zachodniej omawianego budynku, a inwestorka nie wykonała żadnych robót zabezpieczających nakazanych postanowieniem z 20 lutego 2024 r., tj. zasypania istniejącego wykopu przy narożniku północno-zachodnim tego budynku przez zasypanie tej części działki. W omawianym przypadku PINB nie stwierdził podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w odniesieniu do wybudowanego budynku. ŚWINB natomiast powołał się na art. 36a ust .6 P.b. i wyjaśnił, że inwestor co do zasady ma obowiązek realizować budowę tak jak w projekcie, zaś wobec zamiaru wykonania odstąpienia od projektu, projektant - na zlecenie inwestora dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia i w przypadku uznania przez projektanta odstąpienia za nieistotne, zamieszcza w projekcie odpowiednie informacje (rysunek i opis). Jeśli odstąpienie jest według projektanta istotne, to inwestor musi uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, jak zauważył ŚWINB, do odwołania załączone zostały dowody, że projektant zakwalifikował odstąpienie polegające na wykonaniu studni okiennej jako nieistotne. ŚWINB zgodził się z tą kwalifikacją, szczególnie, że projekt architekoniczno-budowlany przewiduje w ścianie pomieszczenia technicznego okno, którego dolna krawędź na elewacji frontowej znajduje się poniżej otaczającego terenu, a zatem wymagane jest zastosowanie studni okiennej. Na przekroju A-A również pokazana jest studnia. Powiększenie wymiarów studni, jako zmiana konstrukcji, nie mieści się zaś w katalogu istotnych odstępstw wymienionych w art. 36a P.b., a zmiana ta jako nieistotna została tak zakwalifikowana przez projektanta. Jednocześnie ŚWINB podkreślił, że kwestia długości istnienia wykopów na trwającej budowie nie jest uregulowana przepisami Prawa budowlanego, a jest uregulowana w kwestii oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w art. 147 k.c. Przy czym to właściciel nieruchomości i ewentualnie kierownik budowy ponoszą wszelką odpowiedzialność za zdarzenia wynikłe z wykonania wykopów w trakcie budowy. Zdaniem ŚWINB, nie doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do dalszego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, zatem prowadzone przez PINB postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiódł M. J., którego zdaniem wykonane roboty stanowiły istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, a kwalifikacja tych robót jako nieistotnych została dokonana przez ŚWINB po ich wykonaniu, co nie jest prawidłowe. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Jego zdaniem, tak jest w niniejszej sprawie, gdyż wykonane niezgodnie z projektem roboty budowlane, uznane następnie za nieistotne odstępstwo od projektu, zwiększają obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. PINB w uzasadnieniu uchylonej decyzji ustalił, że "murki wybudowane przy zewnętrznej ścianie podpiwniczenia w północno-zachodniej części budynku wykonane zostały bez jakiegokolwiek projektu oraz obliczeń konstrukcyjnych potwierdzających prawidłowość ich wykonania. Ponadto odsłonięcie części budynku w narożniku północno-zachodnim naraża tę część obiektu na bezpośrednie działanie czynników atmosferycznych i może powodować zagrożenie dla jego konstrukcji. Natomiast niezabezpieczony należycie grunt przy wykopie zagraża osunięciem się części ziemi w stronę murków". Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczas stanowisko w sprawie. Na rozprawie 23 października 2024 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżenie art. 57d (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli legalności w tej sprawie stanowiła decyzja ŚWINB uchylająca decyzję PINB i umarzająca postępowanie administracyjne z powodu stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw faktycznych do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b. i wydania decyzji nakazującej P. K. wykonanie określonych robót budowlanych na działce nr [...] w K., na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P. b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie z pewnością nie zostały podważone ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 15 listopada 2023 r. Stwierdzono w trakcie tej kontroli, że od strony północno - zachodniej budynku, po obydwu stronach okienka znajdującego się w ścianie zewnętrznej piwnicy, doświetlającego pomieszczenie techniczne, wykonano dwa murki żelbetowe, każdy o długości około 3,5 m, grubości około 0,20 m i wysokości około 2,50 m. Murki oddalone są od siebie o około 2,00 m. Od strony wschodniej murek oraz grunt od strony działki nr ewid. [...] zabezpieczono balustradą z desek. Wykonany wykop pomiędzy murkiem a działką nr ewid. [...] był niezasypany. Z uwagi na nieprzedłożenie w odpowiednim terminie przez inwestorkę dokumentacji - zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami i uzupełniającym opisem oraz z dołączonymi obliczeniami parcia gruntu na murki wykonane przy zewnętrznej ścianie piwnicznej budynku od strony północno – zachodniej – PINB uznał, że prowadzenie dalszych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska oraz nałożył na P. K. obowiązek wykonania niezbędnych robót zabezpieczających poprzez zasypanie istniejącego wykopu przy narożniku północno- zachodnim ww. budynku. Sąd podziela stanowisko organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany w narożniku północno-zachodnim budynku nie przewidywał budowy murków o wymiarach ujawnionych w trakcie kontroli. Zgodnie z naniesionymi na ten projekt zmianami przez projektanta – dokumenty złożone już po wydaniu decyzji przez PINB - także nie przewidziano budowy przy zewnętrznej ścianie piwnicznej budynku od strony północno – zachodniej dwóch murów o długości 3,5 m i wysokości 2,5 m. Rację ma jednocześnie organ I instancji, że roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy środowiska. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pokazuje, że w ramach prowadzonych robót doszło do odsłonięcia istotnej dla stabilności budynku jego części. Wykonano wykopy zabezpieczone konstrukcją drewnianą, ale rozmiar tych wykopów i zakres zastosowanych zabezpieczeń pokazuje, że nie były to tylko prace niezbędne do wykonania studni okiennej. Prace te wykroczyły poza zakres robót przewidzianych pozwoleniem na budowę, skoro doprowadziły do wybudowania murów, które - jak wskazują na to wyniki kontroli – pełnią funkcje oporowe. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy pokazuje, że mury te mają zabezpieczać dojście do okna piwnicy przed osuwaniem się mas ziemnych. Trudno jednoznacznie stwierdzić, jaki cel miał inwestor w związku z budową ww. murów. Niewykluczone, że - jak wskazał K. K. w trakcie kontroli - chodziło o przygotowanie dodatkowego wejścia do budynku i zamontowanie tam drzwi wejściowych zamiast okienka. Niemniej dla wyniku sprawy istotne znaczenie ma kwestia - prawidłowo ustalona przez PINB i zdaniem Sądu rozstrzygająca sprawę - że wykonany wykop stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a ujawnionych w trakcie kontroli skutków przeprowadzonych robót budowalnych nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany i braków tych w wyznaczonym terminie inwestorka nie wyeliminowała pomimo wezwania organu. W każdym razie nie podważyły prawidłowości tych ustaleń dokumenty załączone do odwołania, ponieważ ujawnione w nich zmiany nie odzwierciedlają rodzaju wykonanych robót. Nie sposób podzielić zatem argumentacji ŚWINB, że powiększenie wymiarów studni okiennej jako zmiana konstrukcji, nie mieści się w katalogu istotnych odstępstw wymienionych w przepisach art. 36a Prawa budowlanego,bowiem w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia wyłącznie z powiększeniem studni okiennej, o czym świadczą wymiary wykonanego wykopu i wybudowanych murków. Zatem nie było prawidłowe uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, skoro inwestorka – na skutek robót budowlanych - stworzyła stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. ŚWINB nie przenalizował w sposób należyty, wnikliwy materiału dowodowego w kwestiach związanych z bezpieczeństwem konstrukcji przedmiotowego budynku mieszkalnego na skutek wykonanych robót budowlanych oraz funkcji, jaką pełnią wykonane murki , uwzględniając w szczególności ich wymiary, lokalizację i otoczenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości 997 zł, złożyły się: wpis od skargi - 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.