II SA/Ke 412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia radcy prawnego M.S. - pełnomocnika I. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 9,00 x 3,55m w F. na działkach o nr.[...],[...] i [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. D. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9,0 x 3,55m zlokalizowanego na terenie posesji położonej w F., oznaczonej nr 675 oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Z uwagi na fakt uchylania się zobowiązanego od wykonania powyższego obowiązku PINB w K. wszczął postępowanie egzekucyjne, które ostatecznie zakończyło się wydaniem w dniu 23 kwietnia 2008r.postanowienia, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 30 maja 2008r., nakładającego na I. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18467,10 zł. Postanowienia te zostały zaskarżone do WSA. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. z dnia [...]. Dlatego też WSA wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008r., sygn. akt: II SA/Ke 380/08 uchylił postanowienie WINB z dnia 30 maja 2008r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 23 kwietnia 2008r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Po zwrocie akt sprawy PINB w K. decyzją z dnia [...] umorzył, wszczęte na wniosek P. D., postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w F. w tym samym dniu z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy ww. budynku z powodu realizacji rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na I. D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 11 czerwca 2009r., dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji. Z powodu nie wykonania wskazanego obowiązku w wyznaczonym terminie w dniu 6 lipca 2009r. organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. W toku postępowania odwoławczego, w trakcie którego I. D. uzyskał warunki zabudowy, WINB rozstrzygnięciem z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie PINB w K. postanowieniem z dnia [...], zmienił swoje postanowienie z dnia [...] w części dotyczącej określenia terminu przedłożenia dokumentów i przedłużył ten termin do dnia 31 grudnia 2009r. W dniu 19 listopada 2009r. wpłynęło do organu I instancji podanie I. D. o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Z uwagi na stwierdzone w projekcie budowlanym nieprawidłowości, postanowieniem z dnia [...] inwestor został zobowiązany do ich usunięcia w terminie do dnia 31 grudnia 2009r. Postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy przez organ wyższej instancji, PINB odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 18 marca 2010r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Pomimo uchybienia terminowi do przedłożenie żądanych dokumentów, PINB w K. uznał, iż nieprawidłowości zostały usunięte i postanowieniem z dnia 29 marca 2010r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1 oraz art. 59 g ustalił opłatę legalizacyjną. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że pomimo, iż I. D. uchybił terminowi do przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów, to i tak wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż nawet jeżeli nałożone przez organ obowiązki zostały wykonane z uchybieniem zakreślonego terminu, to celowym jest rozważenie przedłużenia terminu do dokonania tej czynności procesowej. Nie sposób bowiem pogodzić się z tym, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją, tj. rozbiórką, za popełnienie samowoli budowlanej. Również zdaniem organu odwoławczego wysokość opłaty legalizacyjna obliczona została zgodnie z art. 59 f ust. 1 i 2 i 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane. W niniejszej sprawie opłata ta stanowi iloczyn: opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) oraz pięćdziesięciokrotnego podwyższenia stawki opłaty. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i została wyliczona według wzoru: 500 (stawka opłaty) x 2 (kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne) x 1 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (pięćdziesięciokrotne powyższego stawki opłaty w przypadku samowoli budowlanych) = 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Ponadto organ II instancji wskazał, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzja o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB podał, że z oświadczenia inwestora wynika, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku były prowadzone w latach 1999 - 2004, a fakt popełnienia samowoli budowlanej został wykryty na etapie prowadzonych robót budowlanych, które nie zostały zakończone. Zalegalizowanie samowoli bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej dopuszczalne jest w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 10 lipca 1998r. oraz upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 Nr 80, poz. 718 ze zm.). Dalej organ zwrócił uwagę, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie wszczyna nowej sprawy administracyjnej w rozumieniu kpa, która w dalszym ciągu prowadzona jest w tych samych granicach. Słusznie zatem organ I instancji doręczył postanowienie o ustaleniu wysokości tej opłaty pełnomocnikowi strony, bowiem z akt sprawy nie wynika, żeby pełnomocnictwo zostało wypowiedziane. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe postanowienie I. D., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.S., domagał się jego uchylenia, oraz uchylenia decyzji z [...]., jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zarzucił, że po decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] i [...], a także wyroku WSA z dnia 30 maja 2008r. organ ustalił nowy stan prawny, przy niezmienionym stanie faktycznym. Wszczynając postępowanie w dniu 20 stycznia 2009r. PINB w K. winien ustalić daty rozpoczęcia samowoli budowlanej, czego nie uczynił. Data ta jest kluczowa, zdaniem autora skargi, dla ustalenia, czy organ miał możliwość wszczęcia postępowania wobec przedawnienia sprawy samowoli budowlanej. Samo uzyskanie stosownych zgód służyć mogło jedynie do legalizacji procesu budowy, a nie samowoli. Ponadto został powtórzony zarzut odwołania, że autor skargi wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], nie ma pełnomocnictwa do występowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze organ ustalił datę rozpoczęcia przez skarżącego robót przy rozbudowie domu mieszkalnego, wskazując, że miało to miejsce w 1999r. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2004r. W oświadczeniu do tego protokołu I. D. wyjaśnił, że rozbudowę rozpoczął w 1999r., bez uzyskania wcześniej pozwolenia na budowę. Protokół ten wraz z oświadczeniem skarżącego, w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest dowodem, na podstawie którego organy w sposób całkowicie prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 75 kpa dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny oraz wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Całkowicie błędne jest przekonanie skarżącego, iż przytoczone dowody "straciły ważność", z uwagi na to, że po ich przeprowadzeniu wydano decyzję nakazującą rozbiórkę, która następnie przestała obowiązywać, z uwagi na stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w 2004r. (jak wynika z uzasadnienia decyzji GINB z tego powodu, że postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie ) w żadnym razie nie powoduje nieważności materiału dowodowego, który został uzyskany w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie, a przeprowadzone dowody nie tracą swojej wartości i mogą być wykorzystane w później prowadzonym postępowaniu, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Autor skargi sugeruje, że w sprawie mogło dojść do "przedawnienia sprawy samowoli budowlanego". Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ani ustawa Prawo budowlane ani kodeks postępowania administracyjnego nie znają pojęcia "przedawnienia sprawy" czy to dotyczącej samowoli budowlanej, czy też innych. Chociażby z tego powodu zarzut strony skarżącej jest całkowicie nietrafny. Mówiąc o "przedawnieniu sprawy" skarżący najprawdopodobniej ma na myśli nieobowiązującą od 1 stycznia 2008r. ustawę z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 07.99.665). z mocy której istniała możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie jednak z jej art. 3 dotyczyło to obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale tylko wówczas, gdy budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. Tymczasem w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1999r. i dotychczas nie zostały ukończone, a w każdym bądź razie niewątpliwie nie były jeszcze ukończone w 2004r., kiedy to zostały przeprowadzone oględziny. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, że skarżący rozpoczął rozbudowę budynku mieszkalnego w 1994r., jak to podał w odwołaniu od decyzji z dnia [...], to w sytuacji, gdy budowa ta nie została zakończona przed 1998r., powołany wyżej art. 3 ustawy z 2007r. i tak nie mógłby mieć zastosowania ( pomijając to, że ta ustawa już nie obowiązuje). Całkowicie niezrozumiały jest sformułowany przez autora skargi zarzut, jakoby nie był on umocowany do odbioru postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W aktach sprawy administracyjnej (k- I, 32) znajduje się pełnomocnictwo ogólne udzielone w dniu 2 listopada 2006r.przez skarżącego I. D., zawierające umocowanie dla radcy prawnego M.S. do prowadzenia wszelkich spraw administracyjnych przed wszelkimi organami. Pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane ani przez I. D., ani przez pełnomocnika. Na jego podstawie autor skargi działał w imieniu I. D. w postępowaniu egzekucyjnym, a także w całym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, składając w imieniu swojego mocodawcy odwołania od decyzji, zażalenia oraz wnioski i inne pisma. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest częścią postępowania w sprawie samowoli budowlanej i ma ono na celu zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu. Dlatego też trudno zrozumieć, dlaczego zdaniem autora skargi znajdujące się w aktach pełnomocnictwo nie miałoby obejmować również uprawnienia do reprezentowania skarżącego także w tym postępowaniu. Na marginesie należy zauważyć, iż trudno przyjąć, by radca prawny reprezentował stronę wbrew jej oczekiwaniom i woli, a wszystkie czynności w sprawie były przez niego podejmowane bez konsultacji ze skarżącym. Skoro podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w szczególności opłata została ustalona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f Prawa budowlanego, i przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).