II SA/Ke 412/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz W.W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej - ulicy Z. w O. od M. - droga krajowa nr 9 do przecięcia z przedłużeniem ulicy S. wraz z budową wiaduktu nad torami PKP i węzła "B." na przecięciu z ulicą Z. – drogą wojewódzka nr 755, obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w O., obręb 35, arkusz 4, oznaczoną jako działka nr 103/2 o pow. 0,1490 ha. Przedmiotowym rozstrzygnięciem został także zatwierdzony podział nieruchomości położonej w O., obręb 35, arkusz 4, oznaczonej jako działka nr 103 o pow. 0,6843 ha na działki: nr 103/1 o pow. 0,0065 ha, nr 103/2 o pow. 0,1490 ha, nr 103/3 o pow. 0,0316 ha, 103/4 o pow. 0,4972 ha. Porozumieniem nr 826/2011 z dnia 15.04.2011r., zawartym na podstawie art. 20 ustawy z 23.01.2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.), Wojewoda powierzył Staroście O. wykonanie zadań określonych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegających na przeprowadzeniu postępowań administracyjnych i wydaniu decyzji ustalających wysokość odszkodowań m.in. za nieruchomości, które stały się własnością Gminy O. na mocy ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dniu 28.07.2011r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym wartość działki nr 103/2 o pow. 0,1490 ha została oszacowana na kwotę 490.554 zł. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowania w wysokości 490.554 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy O. nieruchomości położonej w obrębie 35, arkusz 4, miasto O., oznaczonej jako działka nr 103/1 o pow. 0,1490 ha. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość został obciążona hipotekami Starosta O. pomniejszył przedmiotowe odszkodowanie o kwotę 490.554 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego - A. S.A. Oddział w O. W podstawie prawnej powołano art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia W. W. wskazał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie uwzględnia muru, który ogradzał całą nieruchomość, jak również części działki nr 103/4. Z tego też względu strona wniosła o sporządzenie uzupełniającej opinii biegłego, która uwzględni budowle pominięte w operacie szacunkowym z dnia 28 lipca 2011r. Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił, że ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa ww. nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28.07.2011r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Prawidłowość wykonania przedmiotowego operatu nie budzi wątpliwości organu II instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy kwestionowane przez stronę ogrodzenie nie znajdowało się na działce nr 103/2, lecz na działce sąsiedniej. Natomiast W. W. nie wykazał, aby było inaczej, ani nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego, że kwestionowana część muru znajdowała się na nieruchomości będącej do dnia przejęcia jego własnością. Wojewoda wskazał również, że operat szacunkowy nie uwzględnia części działki nr 103/4, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie pozbawiła strony prawa własności tej działki. Z tego też względu Starosta O. prowadził postępowanie odszkodowawcze jedynie w stosunku do działki nr 103/2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. W. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 12 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 128 oraz art. 135 punkt 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez zaniżenie wysokości odszkodowania. W tym zakresie strona wskazała na brak uwzględnienia w operacie szacunkowym "muru, który ogradzał całą nieruchomość a który został wyburzony w związku z realizowaną inwestycją". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. W piśmie z dnia 6 września 2012r. Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na rozmiar przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej – ulicy Z. w O., postanowił część zadania dotyczącą przyznania odszkodowań za nieruchomości, które stały się własnością Gminy O. oraz Powiatu O. przekazać na podstawie porozumienia do załatwienia Staroście O. Natomiast rozstrzygniecie, z jakim organem należało zawrzeć porozumienie na podstawie art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – z zarządem powiatu jako organem wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego czy też ze starostą, zależało od ustalenia, czy sprawa dotyczy zadań własnych powiatu czy też jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. W rezultacie organ stwierdził, że wydawanie decyzji odszkodowawczych na podstawie ww. ustawy z dnia 10.04.2003r. jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, a decyzję w tym zakresie może wydać wyłącznie wojewoda albo starosta. Z tego też względu Wojewoda nie mógł zawrzeć porozumienia z dnia 15.04.2011r. z Zarządem Powiatu O.. Do pisma organ dołączył: - decyzję Wojewody z dnia 16.04.2012r., którą orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr 103/1 o pow. 0,0065 ha położonej w obrębie 35, arkusz 4, miasto O. przeznaczonej na realizację ww. inwestycji drogowej w wysokości 23.190 zł, - postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.04.2010r. uchylające postanowienie Wojewody przekazujące wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej Staroście O. – celem załatwienia sprawy według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozpoznając skargę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82 (publik. ONSA 1982, Nr 2, poz. 95) stwierdzono, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Obowiązek ten odnosi się do wszystkich stadiów postępowania. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91 (PiP 1992, z 3, s. 108) Sąd Najwyższy podkreślił gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tę samą linię orzecznictwa zachowuje teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2002 r., III RN 225/01 (niepubl.), w której stwierdzono, że "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak/J. Borkowski, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 622). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem właściwości instancyjnej. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej - ulicy Z. w O. od M. - droga krajowa nr 9 do przecięcia z przedłużeniem ulicy S. wraz z budową wiaduktu nad torami PKP i węzła "B." na przecięciu z ulicą Z. – drogą wojewódzka nr 755, obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w O., obręb 35, arkusz 4, oznaczoną jako działka nr 103/2 o pow. 0,1490 ha. Przedmiotowym rozstrzygnięciem został także zatwierdzony podział nieruchomości położonej w O., obręb 35, arkusz 4, oznaczonej jako działka nr 103 o pow. 0,6843 ha na działki: nr 103/1 o pow. 0,0065 ha, nr 103/2 o pow. 0,1490 ha, nr 103/3 o pow. 0,0316 ha, 103/4 o pow. 0,4972 ha. Porozumieniem nr 826/2011 z dnia 15.04.2011r., zawartym na podstawie art. 20 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.), Wojewoda powierzył Staroście O. wykonanie zadań określonych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegających na przeprowadzeniu postępowań administracyjnych i wydaniu decyzji ustalających wysokość odszkodowań m.in. za nieruchomości, które stały się własnością Gminy O. na mocy ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W oparciu m.in. o ww. porozumienie Starosta O. decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowania w wysokości 490.554 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy O. nieruchomości położonej w obrębie 35, arkusz 4, miasto O., oznaczonej jako działka nr 103/1 o pow. 0,1490 ha, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał ją w mocy. W świetle powyższego kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest problem dotyczący właściwości organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 12 ust. 4 a ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak już wskazano powyżej, decyzja o jakiej mowa w ww. przepisie została wydana przez Wojewodę. W związku z powyższym gdyby nie zawarte porozumienie z dnia 15.04.2011r. na podstawie art. 20 ustawy z 23.01.2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organem właściwym do orzekania w przedmiocie odszkodowania w I - szej instancji byłby Wojewoda. Natomiast zawarcie ww. porozumienia spowodowało wydanie decyzji w I - szej instancji przez Starostę O.. Kwestia oceny prawidłowości i skuteczności prawnej zawartego porozumienia z uwagi m.in. na jego charakter pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy, uwzględniając regulacje zawarte w ustawie p.p.s.a. Istotne w sprawie niniejszej jest to, że porozumienie pozostaje w obrocie prawnym. Tak więc ocenę zaskarżonej decyzji determinuje ustalenie i rozważenie czy zawarcie tego porozumienia miało wpływ na właściwość instancyjną organu odwoławczego w rozumieniu art. 17 k.p.a. Stosownie do art. 20 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie ( ust. 1). Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). W porozumieniu, o którym mowa w ust. 2, określa się zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań (ust. 3). Zdaniem Sądu takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż w sprawie niniejszej decyzja organu I - szej instancji (Starosty O.) została wydana "w imieniu wojewody". Jest to więc w istocie decyzja wojewody, a skoro tak - to w tym przypadku stosować należy regułę zawartą w art. 17 pkt 2 k.p.a. Prowadzi to w konsekwencji do konkluzji, że organem wyższego stopnia w tego typu sprawach jest właściwy minister. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 5 października 1995 r. w sprawie o sygn. III ARN 34/95 (publik. OSNAPiUS 1996, nr 7, poz. 94) Sąd Najwyższy zaprezentował stanowisko zgodnie z którym - w razie powierzenia gminie na mocy porozumienia zadań z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia pozostaje nadal ten organ, który wykonywałby funkcje organu drugiej instancji w administracyjnym toku czynności, w sytuacji, gdyby porozumienie nie zostało zawarte. W ocenie Sądu pogląd ten należy w pełni zaakceptować również w odniesieniu do porozumień zawieranych przez powiaty w tego typu sprawach, z uwagi na regulacje prawne zawarte m.in. w art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując, decyzja wydana przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w imieniu wojewody jest decyzją wojewody. Powierzenie powiatowi zadań z zakresu administracji rządowej w trybie art. 20 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) oznacza, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w tego typu sprawach jest właściwy minister. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku – na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).