II SA/Ke 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru usunięcia drzew uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 21 maja 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2018 r. znak: [...], którą wniesiono sprzeciw od zamiaru usunięcia drzew rosnących na nieruchomości przy ul. P. w K., na działce nr [...], obręb 0014. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 27 marca 2018r. podjęta została na podstawie art. 83f ust. 8 i ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 z późn. zm.), a wnosząc sprzeciw organ I instancji podniósł, że zgłoszenie skarżącego z dnia 5 marca 2018r. w zakresie działki o nr ewid. [...] dotyczy drzew, które rosną na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. ustawy, tj. na terenie C-K Parku Krajobrazowego oraz w strefie B K. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z uchwałami Sejmiku Województwa Ś. ustanawiającymi oba obszary, na ich terenie zakazuje się m.in. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W czasie wizji terenowej w dniu 22 marca 2018r. dokonano oględzin drzew w celu spisania protokołu, ustalenia gatunków drzew, pomiaru obwodu pnia drzew na wysokości 5 i 130 cm, sprawdzenia stanu zdrowotnego, sporządzenia dokumentacji fotograficznej. Wnioskodawca sprostował obwody zgłoszonych drzew na obwody zmierzone w czasie oględzin. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uznał za zasadne wnieść sprzeciw od zamiaru usunięcia drzew rosnących na przedmiotowej działce z tego względu, że stanowią one zadrzewienia śródpolne oraz rosną na terenach objętych ww. formami ochrony przyrody. Od tej decyzji odwołanie wniósł D.D. wnosząc o jej zmianę umożliwiającą usunięcie drzew. Stwierdził, że jeżeli Gmina K. jest zainteresowana wykorzystaniem i przeznaczeniem nieruchomości na cele publiczne wymienione w uzasadnieniu decyzji, to jest skłonny ją odsprzedać. Podkreślił, że Gmina powinna wyrazić zgodę na usunięcie drzew z terenu jego działki, a w razie sprzeciwu winna ją wykupić. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 1-3a oraz ust. 4-15 ustawy o ochronie przyrody i wskazało, że formami ochrony przyrody, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 cyt. ustawy, są parki krajobrazowe, jak i obszary chronionego krajobrazu. Działka, na której rosną drzewa zgłoszone do wycięcia położona jest bezsprzecznie na terenie C-K Parku Krajobrazowego oraz K. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a z uwagi na zakazy obowiązujące w uchwałach Sejmiku Województwa ustanawiających oba obszary chronione, rozważenia wymaga, czy drzewa i krzewy zlokalizowane na działkach wnioskodawców mają charakter zadrzewień śródpolnych i przydrożnych. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji tych pojęć. Z art. 5 pkt 27 wynika natomiast, że zadrzewienie oznacza pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. W doktrynie zaś wskazuje się, że zadrzewienia śródpolne to zadrzewienia w wyżej podanym rozumieniu znajdujące się wśród pól. Bez znaczenia jest także, czy i jakie odzwierciedlenie drzewa te znalazły w ewidencji gruntów. Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym mając na uwadze mapy, jak i dokumentację fotograficzną, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zadrzewienia co do których został zgłoszony zamiar usunięcia, znajdujące się na działce nr [...], są zadrzewieniami śródpolnymi, a tym samym zakaz ustanowiony zarówno u uchwale o utworzeniu C-K Parku Krajobrazowego oraz w sprawie ustanowienia K. Obszaru Chronionego Krajobrazu ich dotyczy. Odnosząc się do odwołania Kolegium podkreśliło, że powodem wniesienia sprzeciwu od zamiaru usunięcia drzew są ograniczenia w sposobie użytkowania przedmiotowej działki wynikające z jej położenia na obszarze ochrony przyrody. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast badanie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wynikające z tego tytułu ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania. W świetle powyższej argumentacji Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany, bądź uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył D.D. podnosząc, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – zakazy, na które powołał się organ nie dotyczą wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej itp., a taką działalność będąc właścicielem nieruchomości chce i zamierza prowadzić swobodnie. Dalej – za organem I instancji – odwołał się do treści art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego organ wnosząc sprzeciw nie odniósł się do treści tego przepisu. skarżący nie zgadza się z "tak stosowaną metodą pozbawiania właściciela swobodnego zagospodarowania swojej nieruchomości (...)". W jego ocenie Gmina K. tworząc prawo lokalne unika odpowiedzialności i zadośćuczynienia w podobnych, bardzo licznych przypadkach, tworząc rezerwę planistyczną dla własnych potrzeb. Te dowolnie i powszechnie stosowane ograniczenia są jego zdaniem niezgodne z obowiązującym prawem, nie tylko w kontekście art. 83f ust. 1 pkt 3a, ale i w szerszym kontekście zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt K 50/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżący dodał, że na tej samej działce, której dotyczy decyzja, PGE zamierza budować linię przesyłową, z czym wiąże się wycinka drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga okazała się o tyle skuteczna, że doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie z powodów w niej wskazanych. Trzeba bowiem podnieść, że istotnie w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 września 2010r. w sprawie wyznaczenia K. Obszaru Chronionego Krajobrazu zawarto zapis (§ 5 lit. b), zgodnie z którym na terenie stref krajobrazowych Obszaru oznaczonych literami A, B i P zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Analogiczna regulacja znalazła się w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 26 września 2016r. w sprawie utworzenia C-K Parku Krajobrazowego. Regulacja ta dotyczy całego obszaru Parku. Park krajobrazowy i obszar chronionego krajobrazu stanowią formy ochrony przyrody zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1614), dalej jako "u.o.p.", a możliwość ustanowienia w/w zakazów na ich terenach wynika wprost odpowiednio z art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy. Co do zasady, zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Wyjątki od tej reguły przewidziano w art. 83f ust. 1 u.o.p. Jednym z takich wyjątków, na który powołuje się skarżący, jest przypadek drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.). Trzeba jednak podkreślić, że wyjątek ten wyłącza jedynie konieczność uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 u.o.p., nie dezaktualizuje jednak zakazów ustanowionych na przykład – jak w niniejszym przypadku – w drodze aktów prawa miejscowego na terenach parków krajobrazowych czy obszarów chronionego krajobrazu. W takiej sytuacji zaś, w przypadkach, w których zgodnie z art. 83f ust. 4 u.o.p. przewidziano obowiązek dokonania zgłoszenia, organ może – jak w niniejszym przypadku – wnieść sprzeciw w przypadku lokalizacji drzewa na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c u.o.p.). O ile trudno kwestionować stanowisko organu odwoławczego co do tego, że drzewa, których dotyczył sprzeciw w niniejszym przypadku stanowią zadrzewienia śródpolne – wskazuje na to bowiem zarówno zgromadzona dokumentacja fotograficzna, jak i oznaczenie gruntów otaczających na załączonych mapach ("R" – grunty orne i "Ł" – łąki trwałe) – o tyle organy nie wskazały w żaden sposób na podstawie jakich dowodów wywiodły, że działka, której dotyczy sprzeciw, tj. o numerze ewid. [...], znajduje się (w całości) zarówno na terenie K. Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak i C-K Parku Krajobrazowego. W aktach sprawy znajdują się jedynie przedłożone przez skarżącego wraz ze zgłoszeniem wydruki internetowe fragmentów (prawdopodobnie) zdjęć satelitarnych oraz wycinki z map ewidencyjnych, które nie tylko nie pozwalają na ustalenie wzajemnego położenia działek objętych zgłoszeniem względem siebie, ale przede wszystkim nie zawierają odniesienia do granic w/w form ochrony przyrody. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach arbitralnie stwierdzają, że działka o numerze [...] (zdaniem organu odwoławczego "bezsprzecznie") jest położona na terenie K.Obszaru Chronionego Krajobrazu i C-K Parku Krajobrazowego, nie odnoszą jednak tego stwierdzenia do jakichkolwiek dowodów, w szczególności nie zostały poparte ani odniesione do żadnego graficznego dowodu obrazującego położenie działki względem granic w/w form ochrony przyrody. Na takie ustalenie nie pozwala także prosta analiza granic tych form na podstawie treści uchwał o ich ustanowieniu, w tym załączników graficznych, które nie zawierają odniesienia do granic działek ewidencyjnych. Obowiązkiem organów jest zaś takie wykazanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że działka objęta sprzeciwem w całości położona jest na terenie wspomnianych form ochrony przyrody, by ustalenie to nie pozostawiało wątpliwości i przede wszystkim było możliwe do zweryfikowania, w tym także dla Sądu. Wskazując na powyższe Sąd nie zmierza do zakwestionowania faktu, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach K. Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak i C-K Parku Krajobrazowego. Podkreśla jednak, że fakt ten nie został należycie udokumentowany przez organy, co nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie twierdzeń organów w tym zakresie. Bez należytego udokumentowania powyższych kwestii nie można wykluczyć, że na przykład część działki (bądź też jej całość) o numerze [...] znajduje się poza w/w formami ochrony przyrody (lub np. wyłącznie poza granicami K. Obszaru Chronionego Krajobrazu, co aktualizowałoby dodatkowo konieczność przeanalizowania wyjątków przewidzianych w § 6 ust. 2 uchwały Sejmiku Nr [...] z dnia 26 września 2016r.), co z kolei powodowałoby, że sprzeciw mógłby dotyczyć wyłącznie tych drzew rosnących na działce, które obejmuje granica Parku lub Obszaru Chronionego (por. też wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016r., sygn. II OSK 2632/14). Z powyższych powodów, wobec faktu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Ubocznie należy zaznaczyć, że odwołanie się przez skarżącego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014r., sygn. K 50/13, nie miało dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia, wyrok ten dotyczył bowiem kwestii odmiennej, tj. skutków (m.in. odszkodowawczych) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu uzupełnienie wskazanych wyżej braków dowodowych może zostać dokonane przez organ odwoławczy – ewentualnie przy zastosowaniu dyspozycji art. 136 kpa, a w zależności od wyników przeprowadzonej analizy uzupełnionych dowodów organ ten wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).