II SA/Ke 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu pisma A. B. zatytułowanego odwołanie od pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego na podstawie art. 134 K.p.a. rozstrzygnięcia SKO wskazało, że ww. pismem Burmistrz Miasta i Gminy [...], w odpowiedzi na pismo A. B. z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie wydania aktów własności ziemi działek, które posiadali E. G. B. w miejscowościach [...] poinformował, że nie posiada tych dokumentów. Odwołanie od przedmiotowego pisma wniósł A. B., zarzucając organowi, że nie wydano mu stosownych aktów własności ziemi – pomimo wskazania jego osoby w rejestrze gruntów jako właściciela 11 ha ziemi oraz złożenia stosownego wniosku. Strona uzyskała natomiast informację, że dokumenty oddano do Starostwa Powiatowego, które z kolei wskazało, że Gmina żadnych dokumentów nie przesłała. Mając na względzie powyższe SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych – z uwagi na fakt, że zaskarżone pismo z dnia 28 grudnia 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., od której przysługuje odwołanie. W odpowiedzi tej – na pismo wniesione przez A. B. z dnia 30 listopada 2018r. – jedynie poinformowano wnioskodawcę o braku po stronie organu aktów własności ziemi działek, które posiadali E. G. B. Pismo to nie posiada cech wynikających z treści przepisu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz elementów strukturalnych wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a., warunkujących uznanie czynności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną. Przedmiotowa odpowiedź ma charakter wyłącznie informacyjny i pozbawiona jest rozstrzygnięcia, czyli jednego z konstytutywnych składników decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach na ww. postanowienie SKO wniósł A. B., domagając się "zawieszenia egzekucji do wyjaśnienia sprawy". Skarżący wskazał, że w 1997 r. Urząd Miasta i Gminy zawyżył wielkość gospodarstwa rolnego, które nie było własnością jego rodziców, o ok. 11 ha i z tego tytułu został obciążony podatkiem. Starosta [...] uaktualnił ewidencję gruntów dotyczącą jego własności ("część gospodarstwa wykreślił z jego adresu"), a pozostałe postępowania jeszcze się toczą – przy czym organ I instancji przedłuża terminy do załatwienia sprawy dotyczącej umorzenia podatku, który został niesłusznie wymierzony. Od 2015r. dokonywane są potrącenia z emerytury skarżącego, który nie uzyskuje dochodów, gdyż jest całkowicie niezdolny do pracy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Należy wyjaśnić, że fakt, iż w treści pisma skierowanego do Sądu, złożonego w SKO w dniu 10 maja 2019 r., wskazano znak zaskarżonego postanowienia (podnosząc, że stanowi ono "odwołanie od niniejszego pisma"), oraz że pismo to wpłynęło w terminie właściwym do wniesienia skargi, świadczą o tym, że stanowi ono w istocie skargę na postanowienie SKO z dnia 3 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać legalność ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2014r., sygn. II OSK 755/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. II SA/Ol 451/17). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga przysługuje bowiem m.in. na postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Taki zaś właśnie charakter ma postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie tego przepisu sprawa została przez Sąd rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak trafnie zauważyło SKO, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej z tych grup należy m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. Lex/el. 2019, kom. do art. 134 K.p.a.). Odwołanie służy bowiem od decyzji organu I instancji (art. 127 ust. 1 K.p.a.). Rację ma Kolegium, że charakteru decyzji administracyjnej nie posiada pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na pismo A. B.z dnia 30 listopada 2018 r. W/w pismo organu I instancji brzmi bowiem następująco: "W odpowiedzi na pismo z dnia 30.11.2018 roku w sprawie wydania aktów własności ziemi z działek które posiadali rodzice E. G. B. w miejscowościach: [...] niniejszym informujemy, że tut. Urząd nie posiada tych dokumentów. W sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów otrzymał Pan odpowiedź w naszym piśmie z dnia 10.10.2018 roku znak: GPiOŚ.II.6810.22.2018". W piśmie z dnia 30 listopada 2018 r. skarżący wnosił o "wydanie dokumentów opatrzonych klauzulą prawomocności na działki (...)", jak też zawarł w nim stwierdzenie "Na jakiej podstawie działki zostały wprowadzone do rejestru gruntów". Pismo organu o przytoczonej wyżej treści, stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, ma zatem charakter wyłącznie informacyjny. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (por. A. Wróbel, j.w., kom. do art. 104 K.p.a.). W tej sytuacji za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie SKO wydane na podstawie art. 134 K.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Za taki środek odwoławczy zasadnie uznano bowiem pismo skarżącego skierowane do SKO, zatytułowane jako "odwołanie od postanowienia Burmistrza" i wskazujące m.in. na znak oraz datę pisma z dnia 28 grudnia 2018 r. Należy podkreślić, że postępowanie niniejsze miało ściśle określony zakres – dotyczyło skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i w związku z tym inne kwestie podnoszone przez skarżącego w skardze nie mogły być przedmiotem rozpatrywania przez Sąd. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.